II SA/Po 429/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 grudnia 2009r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] marca 2009r. Nr [...] oraz sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] kwietnia 2009r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego I. uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2009r. Nr [...] oraz z dnia [...] lutego 2009r. Nr [...] II. określa, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane. /-/ E. Brychcy /-/ J. Szaniecka /-/ B. Drzazga UZASADNIENIE Decyzjami z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]oraz z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy odpowiednio: decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]odmawiającą przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego A. J. oraz decyzję z dnia [...]lutego 2009 r. nr [...]odmawiającą takiego świadczenia A. J . Dnia 31 października 2009 r. A.J. i A.J. złożyli w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w L. wnioski o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. We wnioskach tych wskazali, iż w skład ich rodziny wchodzą R. K., K. K., J. K., A.J. i A. J . Do obu wniosków załączyli między innymi zaświadczenie o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych na ich rzecz od D. J . Przedłożyli także zaświadczenie o braku dochodów A. J., dokumentację dotyczącą dochodów zagranicznych R. K. oraz oświadczenie o nie pozostawaniu w stosunku pracy K.K . Pismami z dnia 3 lutego 2009 r. Prezydent Miasta (Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie) zawiadomił A. J. i A. J. o wszczęciu postępowania w sprawie, a następnie - po podjęciu ustaleń co do wysokości dochodu rodziny wnioskodawców (przeliczono dochody zagraniczne R. K. na złote według kursu z dnia 10 lutego 2009 r.) - odmówił A. J. i A. J. przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Jako podstawę prawną obu decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. organ podał art. 9 ust. 2, art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7) oraz rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 lipca 2008 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosków, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz.U. z 2008 r. Nr 136, poz. 885). W uzasadnieniu rozstrzygnięć Prezydent Miasta wskazał, ze świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza 725 zł. Tymczasem ustalono, iż w rodzinie skarżących dochód w przeliczeniu na osobę wynosi [...]zł i przekracza kryterium dochodowe uprawniające do pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Od decyzji Prezydenta Miasta zarówno A. J. jak i A. J. wnieśli odwołania. Wyrazili oni swoje niezadowolenie z rozstrzygnięć, podkreślając, że ich żądanie skierowane do organów pomocy nie było nadmierne. Dnia 25 marca 2009 r. A.J. złożył oświadczenie do protokołu, w którym w szczególności podniósł, że rozliczenie dochodu R. K. zostało dokonane w lutym 2009 r., gdy wartość euro wynosiła 4,70 zł. Jego zdaniem przeliczenie powinno nastąpić według kursu z października 2008 r. Ponadto zarobki R.K. w Niemczech w dużej mierze służą pokryciu kosztów jego zamieszkania i utrzymania. Utrzymując obie zaskarżone decyzje w mocy na podstawie art. 3 ust. 1 lit. a, b i c, ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2003 r. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wyjaśniło, że dostarczenie środków utrzymania osobom, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb, a w szczególności dzieciom, jest w pierwszej kolejności obowiązkiem wskazanych w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym członków ich rodziny. Zasada pomocniczości nakłada na państwo obowiązek wspierania jedynie tych osób ubogich, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób; należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji. Kolegium podkreśliło, że A. J. jak i A. J. są osobami uprawnionymi do alimentów. Mają odpowiednio 21 i 20 lat i obecnie uczą się w szkole średniej. Świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. Organ wyjaśnił, że przez pojęcie rodziny należy rozumieć rodziców osoby uprawnionej, małżonka rodzica osoby uprawnionej, osobę, z którą rodzic osoby uprawnionej wychowuje wspólne dziecko, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia oraz dziecko, które ukończyło 25 rok życia otrzymujące świadczenia z funduszu alimentacyjnego lub legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.), a także osobę uprawnioną; do rodziny nie zalicza się: a) dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, b) dziecka pozostającego w związku małżeńskim, c) pełnoletniego dziecka posiadającego dziecko, d) rodzica osoby uprawnionej zobowiązanego tytułem wykonawczym pochodzącym lub zatwierdzonym przez sąd do alimentów na jej rzecz (art. 2 pkt 2). R. K. nie jest ojcem biologicznym A. J. i A. J., lecz jest mężem ich matki – K. K . Ponadto wspólnie małżonkowie K.wychowują syna. Oznacza to - zdaniem Kolegium - że definicja rodziny została spełniona. Organ wskazał też, że do dochodu rodziny wlicza się: przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne; deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne oraz inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. Kwota "dochodu rodziny" to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. W konkluzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że skoro A. J. i A. J. złożyli wnioski w organie właściwym wierzyciela dnia 31 października 2008 r., to zasadnym jest, aby ustalić kryterium dochodowe na osobę w rodzinie na podstawie łącznego dochodu rodziny osiągniętego w roku poprzedzającym ten okres (2007 r.). Organ pierwszej instancji ustalił, że dochód w tej rodzinie na poszczególnych jej członków wyniósł [...] zł i tym samym przekroczył znacznie kwotę kryterium tj. 725 zł. W skargach A. J. i A. J. zawarto żądanie ponownego rozpatrzenie sprawy. Do skarg dołączono oświadczenie R.K., iż nie będzie łożył na utrzymanie dzieci swojej żony – A. i A . R. K. podkreślił, że jest obywatelem Niemiec i według prawa nie ma żadnego obowiązku wobec tych osób. Nie jest ich ojcem i nie adoptował ich. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi zasługują na uwzględnienie, albowiem organy nie ustaliły wszechstronnie i w sposób wyczerpujący okoliczności mających wpływ na ustalenie wysokości dochodu A. J. i A. J . Przed przystąpieniem do wyjaśnienia meritum sprawy Sąd wskazuje, iż postanowieniem z dnia 8 października 2009 r. sygn. akt II SA/Po 429/09, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: P.p.s.a.), połączono sprawy ze skarg A. J. oraz A. J.w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Stąd dalsza część rozważań niniejszego uzasadnienia dotyczy obu zaskarżonych przez te osoby decyzji. Zasadniczym motywem odmowy przyznania skarżącym świadczenia z funduszu alimentacyjnego było przekroczenie kryterium dochodowego określonego w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7). W sprawach A.J. i A. J. organ uznał R. K.za członka rodziny w rozumieniu ustawy i wliczył jego dochód do dochodu rodziny skarżących. Jego dochód wyrażony w euro ustalono w oparciu o "Elektroniczną kartę podatkową" wystawioną przez Urząd Skarbowy A, a następnie przeliczono go na złote według kursu z dnia 10 lutego 2009 r. (zob. wydruk z Tabeli NBP - w aktach administracyjnych). W pierwszej kolejności wskazać należy, że organy trafnie uznały R.K. za członka rodziny skarżących. Zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy przez "rodzinę" należy bowiem rozumieć między innymi "małżonka rodzica osoby uprawnionej" (co do spójności tej regulacji z prawem rodzinnym i opiekuńczym - zob. niżej). Taką osobą bezspornie jest R. K . Dochody uzyskane przez zamieszkującego w Niemczech R. K. stanowią "inne dochody", jakie wymieniono w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 - ustawę tę stosuje się do świadczeń z Funduszu alimentacyjnego z uwagi na odesłanie zawarte w art. 2 pkt 4 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). Zgodnie z powyższym przepisem do dochodu wlicza się "dochody uzyskiwane za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, pomniejszone odpowiednio o zapłacone za granicą Rzeczypospolitej polskiej: podatek dochodowy oraz składki na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne i obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne". W tym miejscu należy zasygnalizować, że w tabelach zawartych w aktach administracyjnych obu spraw błędnie zaliczono dochody R. K. do kategorii "dochodu opodatkowanego podatkiem dochodowym od osób fizycznych". Jego dochody, jako rezydenta zagranicznego, są "innymi dochodami" w rozumieniu ustawy, a w konsekwencji należy przeliczyć je na złote polskie zgodnie z § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Prawy i Polityki Społecznej z dnia 28 lipca 2008 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosków, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. z 2008 r. Nr 136, poz. 885). W myśl tego przepisu, w przypadku gdy członek rodziny osiąga dochody poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, które nie są wykazane w zaświadczeniu, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 1 lit. a, dokonuje się ich przeliczenia na podstawie średniego kursu walut ogłaszanego przez Prezesa Narodowego Banku Polskiego z ostatniego dnia roboczego roku kalendarzowego, z którego dochód stanowi podstawę ustalenia prawa do świadczeń. Zważając na powyższe, stwierdzić należy, że organy błędnie przeliczyły dochody R. K. na złote polskie według kursu walut z dnia 10 lutego 2009 r. Skoro ustalano za podstawę dochodu rodziny dochód jej członków z 2007 r., to konsekwentnie dochody R. K. należało przeliczyć według kursu średniego NBP z dnia 31 grudnia 2007 r. Wtedy kurs euro był znacznie niższy niż w 2009 r. (3,5820 zł), co ma niewątpliwie znaczenie dla ustalonej w wyniku przeliczenia wysokości dochodu rodziny skarżących wyrażonego w złotych. Przeliczenie dochodów według właściwego kursu spowodowałoby, że dochód na osobę wyniósłby w przybliżeniu [...]zł. Taki dochód nadal nie uprawniałby A. J. i A. J. do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Sąd nie mógł jednak przyjąć tak ustalonej wysokości dochodu i oddalić skargi, albowiem organy nie wyjaśniły innych istotnych okoliczności sprawy. W zaskarżonych sprawach A. J. i A. J., co do zasady, kwestionowali możliwość wliczenia dochodów R. K. do dochodów rodziny. Stanowisko takie wyraził w szczególności A. J. w oświadczeniu złożonym do protokołu, a oboje potwierdzili je załączając do skarg oświadczenie R. K. (o braku obowiązku łożenia na utrzymanie dzieci żony). Ze złożonej dokumentacji (m.in. złożonych do protokołu wyjaśnień A.J.) wynika, że w każdym razie skarżący uważali za niezasadne wliczanie całego zagranicznego dochodu R. K. do dochodu rodziny. Można mniemać, że w tym celu załączyli do wniosku zaświadczenie wystawione przez B ., w którym stwierdzono, iż jest on od 15 maja 2008 r. zatrudniony jako pielęgniarz do osób starczych i otrzymuje miesięczne wynagrodzenie w kwocie [...]euro. Zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w przypadku utraty dochodu prawo do świadczenia z funduszu ustala się na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego na podstawie dochodu rodziny pomniejszonego o utracony dochód. Przez "utratę dochodu" należy natomiast rozumieć między innymi "utratę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" (art. 2 pkt 17 lit. c ustawy). Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanych spraw należy zwrócić uwagę, że w 2007 r. R. K. był zatrudniony u prawodawcy C (zob. "Elektroniczna karta podatkowa"). Tymczasem w 2008 r. uzyskał zatrudnienie u innego pracodawcy z niższym wynagrodzeniem ([...]euro brutto/mc). Oznacza to, że utracił on dotychczasowe zatrudnienie, a w konsekwencji utracił tam uzyskiwany dochód w rozumieniu art. 2 pkt 17 pkt b ustawy. Przeciętną, miesięczną kwotę utraconego dochodu należało zatem odjąć od dochodu R. K. (zob. § 11 rozporządzenia). Natomiast dochód miesięczny otrzymywany od nowego pracodawcy, przeliczony na złote, powiększy miesięczny dochód rodziny, o ile w dniu ustalania prawa do świadczeń R. K. nadal będzie pozostawał zatrudniony w B (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). Organy rozpatrujące sprawę w ogóle nie rozważyły powyższych kwestii, a co więcej - pomimo posiadania informacji o zmianie zatrudnienia przez R.K. - nie podjęły żadnych kroków mających na celu wyjaśnienie rzeczywistej sytuacji dochodowej rodziny w świetle art. 9 ust. 3 i 4 w zw. z art. 2 pkt 17 i 18 ustawy oraz § 11 i 12 rozporządzenia wykonawczego. Uzupełniając powyższe wskazać można na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który wypowiedział się w kwestii przepisów regulujących zasady ustalania dochodu według ustawy o świadczeniach rodzinnych (analogiczne jak w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. akt P 45/08 Trybunał stwierdził niekonstytucyjność § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (przepis ten ograniczał możliwość odliczenia dochodu utraconego), podkreślając, że "przyjęta (...) konstrukcja ustalania wysokości dochodu rodziny pozwala przy ustalaniu prawa do zasiłku na uwzględnienie zdarzeń w postaci zarówno utraty dochodu, czyli pogorszenia się sytuacji materialnej rodziny, jak i uzyskania dochodu. W konsekwencji możliwa jest więc korekta ustalenia dochodów rodziny w wyniku ich pomniejszenia (...) bądź powiększenia (...)". "Ustawodawca uzależnił, co do zasady, prawo do pomniejszenia dochodu rodziny od samego faktu utraty dochodu przez któregoś z jej członków - niezależnie od tego, kiedy owa utrata nastąpiła i w jakim terminie nastąpiło ewentualne uzyskanie innego dochodu". To wszystko powoduje, że w sprawach A. J. i A.J. konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, bowiem nie można z całą pewnością stwierdzić, że wliczenie do dochodu ich rodziny dochodu R. K., odpowiednio skorygowanego o dochód utracony i uzyskany, spowoduje przekroczenie kryterium dochodowego (art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Niezależnie od powyższego Sąd nie podziela stanowiska skarżących, iżby dochodów R. K. nie należało w ogóle wliczać do dochodu rodziny. Po pierwsze, jak już wyższej wskazano, ustawodawca zaliczył "małżonka rodzica osoby uprawnionej" wprost do "rodziny" osoby uprawnionej (art. 2 pkt 12 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). Przepis ten jest spójny z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, bowiem mąż matki, nie będący ojcem jej dzieci, jest również obowiązany do ich utrzymania ("art. 144 § 1 K.r.o.: dziecko może żądać świadczeń alimentacyjnych od męża swojej matki, nie będącego jego ojcem, jeżeli odpowiada to zasadom współżycia społecznego"). Oznacza to, że zarówno A.J. jak i A. J. mogą skierować żądanie dostarczenia środków utrzymania do R. K., chociażby ten nie poczuwał się do łożenia na ich rzecz. Stał się on bowiem - z dniem zawarcia związku małżeńskiego z ich matką - członkiem ich rodziny. Na marginesie Sąd wyjaśnia, że roszczenie takie można wytoczyć przed sądem według miejsca zamieszkania osoby uprawnionej w Polsce (art. 32 ustawy z dnia 17 listopada 1964 Kodeks postępowania cywilnego, Dz.U. z 1964 r. Nr 43, poz. 296 ze zm.). Uzyskane tak orzeczenie może być wykonane w stosunku do obywatela Niemiec zgodnie z ratyfikowaną przez Rzeczypospolitą Polską Konwencją o dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych za granicą sporządzoną w Nowym Joku dnia 20 czerwca 1956 r. (Dz.U. 1961 r. Nr 17, poz. 87). W myśl Artykułu 5 ust. 3 tej Konwencji wyrok uzyskany w państwie uprawnionego do alimentów może podlegać stwierdzeniu wykonalności w państwie zobowiązanego bądź na podstawie przedstawionego orzeczenia organy państwa zobowiązanego z urzędu prowadzą nowe postępowanie. Mając na względzie, że rozstrzygnięcie sprawy wymagało powtórzenia i uzupełnienia postępowania dowodowego w znacznej części Sąd - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. - postanowił uchylić decyzje obu instancji w sprawach ze skarg A. J. i A. J . O wykonalności zaskarżonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy. Ponownie rozpoznając sprawy, a w szczególności dokonując ustalenia dochodu R. K., organy powinny mieć na uwadze wyjaśnienia zawarte w powołanym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. akt P 45/08, jak i pytaniu prawnym, w wyniku którego został wydany ten wyrok (postanowienie z dnia 5 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 347/07, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). /-/ E.Brychcy /-/ J.Szaniecka /-/ B.Drzazga MK