IV SA/Wa 1770/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. (SKO) postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., [...] po rozpatrzeniu zażalenia M. F. na postanowienia Burmistrza [...]. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], którym nałożył na M. F. grzywnę w kwocie 10 000 zł; ustalił opłatę za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł oraz wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie do 30 listopada 2019 r. - utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. SKO wyjaśniło, że przedmiotem analizy organu jest prawidłowość i zasadność zastosowania przez Burmistrza [...] jako organ egzekucyjny środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Podstawę do takiego działania daje organowi egzekucyjnemu art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 z późn. zm.). Organ wskazał, że ze stanu faktycznego sprawy wynika, że decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Burmistrz [...] nakazał M. F. usunięcie, z nieruchomości położonych przy ul. [...] dz. Ew nr [...] oraz nr [...] zgromadzonych na niej odpadów o kodach 17 01 01- odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów; kod 17 05 04 - gleba i zmienia w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03, określił sposób usunięcia odpadów poprzez zebranie z przedmiotowej nieruchomości i przekazanie ich podmiotowi posiadającemu zezwolenie na zbieranie, przetwarzanie lub odzysk odpadów, określił sposób udokumentowania przekazania odpadów, nakazał usunąć odpady w terminie dla działki [...] obręb [...]do dnia 31.10.2018 oraz dla działki nr [...] obręb [...] do dnia 31 grudnia 2018 r. Powyższa decyzja została doręczona Stronie w dniu 21 sierpnia 2018 r. Z akt sprawy nie wynika, aby Strona złożyła odwołania od ww. decyzji. Taki stan rzeczy oznacza, iż ww. decyzja jest ostateczna w administracyjnym toku instancji i podlega wykonaniu, w tym również przymusowemu. Zobowiązana nie wykonała powyższego obowiązku w terminach określonych w decyzji Burmistrz [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., wobec tego Burmistrz wystosował Upomnienie Nr [...] z dnia 6 grudnia 2018 r., które zostało doręczone w dniu 12 grudnia 2018 r. oraz Upomnienie Nr [...] z 4 stycznia 2019 r., które zostało doręczone w dniu 11 stycznia 2019 r. Pomimo odbioru ww. Upomnień Strona obowiązku nie wykonała. Następnie w dniu 2 kwietnia 2019 r. Burmistrz [...] wystawił na zobowiązaną tytuł wykonawczy nr [...] wskazując jako środek egzekucyjny grzywnę w celu przymuszenia. Powyższemu tytułowi została przez Burmistrza nadana klauzula wykonalności w dniu 8 kwietnia 2019 r. W przedmiotowej sprawie Organ wskazał, że nałożenie na adresata postanowienia grzywny w wysokości 10 000 w celu przymuszenia miało na celu skłonienie zobowiązanej do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego z dnia 2 kwietnia 2019 r., którego podstawą wystawienia była wyżej opisana ostateczna decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny, organ wyjaśnił, że ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. SKO odnosząc się do kwestii wysokości wymierzonej grzywny podkreśliło, iż celem nałożonej grzywny jest doprowadzenie do wykonania obowiązku, wobec czego grzywna ta musi być na tyle dolegliwa, by warunek ten spełnić. Istotne jest w tej sprawie, że na terenie nieruchomości składowane są odpady od ok dwóch lat przy czy Strona nie wykazała jakiejkolwiek woli ich usunięcia. Wobec tego Organ stwierdził, że nałożenie grzywny w wysokości 10 000 zł nie może być uznane za dowolne lub rażąco wysokie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. W pierwszej kolejności należy wskazać, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U z 2019 r., poz. 2167). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325) dalej p.p.s.a.). Podstawę prawną rozstrzygnięć w rozpatrywanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.), dalej: u.p.e.a. Stosownie do art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 1a pkt 12b u.p.e.a. środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. Stosownie do treści art. 119 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Funkcją grzywny w celu przymuszenia jest wywarcie dodatkowej presji na zobowiązanego w celu skłonienia go do dobrowolnego wykonania obowiązku. Presja ta ustaje z chwilą wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Możliwości umorzenia lub zwrotu grzywny w celu przymuszenia, uregulowane w art. 125 i 126 u.p.e.a. sprawiają, że dolegliwość tego środka egzekucyjnego w przypadku wykonania obowiązku jest znikoma. Zgodnie z art. 121 § 1 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie. Nadto grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Stosownie do art. 122 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze (art. 122 § 2 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Należy podkreślić, że w zażaleniu, o którym mowa w art. 122 § 3 u.p.e.a możliwe jest zakwestionowanie dopuszczalności oraz prawidłowości skorzystania przez organ egzekucyjny ze środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. W drodze takiego zażalenia nie można natomiast kwestionować zasadności obowiązku, do którego wykonania grzywna ma przymusić. Organ egzekucyjny nie jest bowiem uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 §1 u.p.e.a.). Skarżąca w piśmie zatytułowanym "Odwołanie" od postanowienia Burmistrza [...] z [...] listopada 2019 r. podniosła, że rozstrzygnięcie to uważa "za absurdalne i niesprawiedliwe". Wyjaśniła, że to jej Ojciec złożył na jej działce ziemię urodzajną w związku z prowadzoną przez niego produkcją podłoży glebowych, które wykorzystywane są do prestiżowych budów. Poza tym wskazała, że to inne podmioty, które dewastują poprzez składowanie w wyrobiskach po glinie zanieczyszczeń, powinny być karane. Strona zwróciła uwagę, że składowana ziemia jest sukcesywnie wywożona i używana do produkcji podłoży glebowych. Nadto wskazała, że znajduje się w trudnej sytuacji osobistej i zdrowotnej, a skarżone postanowienie jest dla niej niesprawiedliwe i krzywdzące. Mając na względzie treść ww. pisma, podkreślenia wymaga, że rozpoznając zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, badaniu podlega wyłącznie kwestia zgodności tego postanowienia z prawem. W ramach tego postępowania nie podlega zaś kontroli i ponownemu badaniu sprawa administracyjna, zakończona wydaniem decyzji administracyjnej, z której wynikają obowiązki podlegające egzekucji w trybie u.p.e.a. Wniosek taki wynika wprost z treści przywołanego wyżej art. 29 § 1 u.p.e.a., który stanowi o braku uprawnienia badania przez organ egzekucyjny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Bezsporne w sprawie jest, że Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nakazał skarżącej usunięcie, z nieruchomości położonych przy ul. [...] dz. ew nr [...] oraz nr [...] zgromadzonych na nich odpadów, określił sposób usunięcia odpadów, określił sposób udokumentowania przekazania odpadów, nakazał usunąć odpady w określonym terminie, który już upłynął. Wobec niezaskarżenia ww. decyzji, stała się ona ostateczna. Biorąc pod uwagę zakres przedmiotowy tego postępowania, brak jest zatem podstaw do kwestionowania tego rozstrzygnięcia, pomimo, że argumenty strony podnoszone w toku postępowania skierowane są w rzeczywistości w stosunku do treści owej decyzji, a nie zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu, kontrolowane postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostało wydane zgodnie z przepisami u.p.e.a. i spełnia przesłanki określone w art. 122 § 2 u.p.e.a. Wobec ustaleń poczynionych przez Organ a niekwestionowanych przez Stronę istnienie w niniejszej sprawie stanu niewykonania nałożonego obowiązku niepieniężnego nie budzi zatem żadnych wątpliwości. W związku z tym, prawidłowo Organ skierował do Skarżącej tytuł wykonawczy nr [...] Analiza treści tego tytułu wykonawczego pozwala na stwierdzenie, iż jest on w pełni prawidłowy. Wobec upływu terminu do wykonania nałożonego obowiązku i niewątpliwego jego niewykonania, ustawowym obowiązkiem organu (jako organu egzekucyjnego) było zastosowanie środka egzekucyjnego tj.: albo grzywny w celu przymuszenia albo wykonania zastępczego. Przepisy u.p.e.a., w przypadku niewykonania obowiązku niepieniężnego, dopuszczają bowiem zastosowanie dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Z uwagi na niewykonanie przedmiotowego obowiązku, zgodnie z obowiązującymi, prawidłowo wskazanymi i zastosowanymi przez organ przepisami miał on prawo nałożyć grzywnę w celu przymuszenia do wykonania tego obowiązku. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd nie dopatrzył się również cech dowolności w wysokości nałożonej na skarżącą grzywny. Zwłaszcza, że celem tego środka prawnego jest zmuszenie strony do wykonania nałożonego na nią obowiązku. Grzywna jest bowiem środkiem egzekucyjnym o charakterze dyscyplinującym, mającym na celu przymuszenie zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku, tak aby zamiast jej zapłaty wykonał obowiązek. Nie jest ona karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt. IV SA/Po 743/19). Grzywna w celu przymuszenia stanowi istotną dolegliwość finansową, co łączy się z samą istotą przymusu egzekucyjnego. W ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zostały stworzone jednak takie mechanizmy, których zadaniem jest przeciwdziałanie większej uciążliwości egzekucji, pod warunkiem wykonania obowiązku. Są nimi umorzenie grzywny w celu przymuszenia, o którym stanowi art. 125 § 1 u.p.e.a. oraz zwrot uiszczonej grzywny, stosownie do art. 126 u.p.e.a. Oceny Sądu w zakresie wysokości nałożonej grzywny, nie zdołały podważyć zarzuty podniesione w zażaleniu od postanowienia I instancji, w tym zarzuty związane z sytuacją osobistą skarżącej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nie znajduje podstaw uzależnianie wymierzenia grzywny w celu przymuszenia i jej wysokości od możliwości finansowych zobowiązanego, czy też jego sytuacji osobistej lub zdrowotnej, tym bardziej, że można się uwolnić od zapłacenia nałożonej grzywny wykonując ciążący obowiązek (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2019 r., II OSK 3267/17, LEX nr 2758835). Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.