II SA/Gl 1165/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A. W. i D. A. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z postanowieniem z [...] r. nr [...] , wydanym na podstawie art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 48 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 83 ustawy z 7 lipca 1994 r, Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) wstrzymał roboty budowlane przy budowie garażu na działkach nr 1. i 2. w R. wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz ustalił obowiązek zabezpieczenia terenu budowy garażu przed dostępem osób trzecich. W uzasadnieniu postanowienia przedstawiono stan faktyczny występujący na przedmiotowych działkach i opisano budynki na nich zlokalizowane. Przywołano postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wskazano, że właściciele działek nie występowali o uzyskanie pozwolenia na budowę i nie zgłaszali zgłoszenia. W dalszej części podkreślono, że choć inwestorzy oświadczyli, że budują wiatę, to jednak z uwagi na charakter spornego obiektu za taki nie można go uznać. Podkreślono, że budowa garażu o powierzchni powyżej 35 m wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W końcowej części uzasadnienia przywołano treść art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz przedstawiono zasady legalizacji samowoli budowlanej. Z powyższym postanowieniem nie zgodzili się D.A. oraz A.W. (dalej jako strony postępowania lub skarżący), którzy wnieśli zażalenie do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach. W zażaleniu tym podniesiono naruszenie postanowień art. 124 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie oznaczenia stron biorących udział w postępowaniu, art. 8 § 1 w związku z art. 10 § 1 tego Kodeksu poprzez uniemożliwienie stronom czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 powyższego Kodeksu poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z pominięciem całokształtu okoliczności ujawnionych w toku postępowania, art. 126 w związku z art. 107 § 3 przywoływanego aktu poprzez zaniechanie uzasadnienia faktycznego i prawnego. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia postanowień art. art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy, mimo że wzniesienie tego obiektu nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, a także nałożenie obowiązku zabezpieczenia obiektu przed dostępem osób trzecich mimo braku zagrożenia dla ludzi i zdrowia, naruszenie art. 3 pkt 2 powyższej ustawy poprzez uznanie budowanego obiektu za garaż w sytuacji, gdy budowana jest wiata. Nadto wskazali na naruszenie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zakresie możliwości legalizacji budowanego obiektu po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej w wysokości 25 000 zł w sytuacji, gdy budowa wiat nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu zażalenia zamieszczono argumentację przemawiającą za zasadnością żądanego rozstrzygnięcia. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach postanowieniem z [...] r,. wydanym na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia przybliżono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, w tym opisano wykonane czynności procesowe oraz przybliżono wydane rozstrzygnięcie i wniesione od niego zażalenie. W części zważeniowej uzasadnienia organ wyższego stopnia przywołał wpierw przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie, a dotyczące samowoli budowlanej oraz jej legalizacji. Organ odwoławczy odniósł się do zarzutu sformułowanego w zażaleniu a dotyczącego tego, że budowany obiekt jest wiatą a nie garażem. W tej części uzasadnienia organ przybliżył istotę wiaty i to jakimi winna charakteryzować się elementami i na potwierdzenie swoich ustaleń odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Następnie organ ten odniósł się do budowanego obiektu i w oparciu o jego charakterystykę uznał, że nie jest to wiata lecz budynek garażowy. W dalszej części organ ten podzielił zarzut zamieszczony w zażaleniu o braku adresata rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i wskazał, że z tego powodu rozstrzygnięcie to musi zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, pomimo zasadności wydania kwestionowanego postanowienia, ponieważ budowany jest garaż bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Z uwagi na fakt, że z dostrzeżonych uchybień, a zatem w zakresie wskazania adresata rozstrzygnięcia oraz braku wykazania przez organ pierwszej instancji przesłanek wynikających z treści art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane niezbędne było wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego. Z powyższym postanowieniem nie zgodziły się strony, które wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Przedmiotowemu postanowieniu zarzucono naruszenie postanowień art.7, art. 8 w związku z art. 77 § 1 i w związku z art. 80 oraz art. 85 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i oparcie się na błędnych ustaleniach poczynionych w ramach oględzin dokonanych [...] r., zwłaszcza w odniesieniu do powierzchni spornego obiektu budowlanego, art. 15 powyższego Kodeksu poprzez zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu do wszystkich podniesionych w zażaleniu zarzutów w szczególności dotyczących pomiaru spornego obiektu, art. 138 § 2 tego aktu poprzez zaniechanie wskazania koniecznych do uwzględnienia okoliczności przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Wskazane naruszenia w konsekwencji prowadzą do naruszenia postanowień art. 48 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i stwierdzenie oczywistej zasadności wstrzymania budowy mimo, że wzniesienie przedmiotowego obiektu nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, naruszenie art. 3 pkt 2 powyższej ustawy poprzez uznanie budowanego obiektu za garaż w sytuacji, gdy budowana jest wiata. W konsekwencji uznali za zasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi przedstawiono okoliczności faktyczne związane z rozpoznawaną sprawą oraz zamieszczono argumentację przemawiającą za zasadnością wniesionej skargi. W tej części skargi odwołano się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Podkreślono, że choć samo rozstrzygnięcie jest prawidłowe, to zamieszczona w nim argumentacja nie jest dla skarżących do przyjęcia. Ponownie zakwestionowano pomiary spornego obiektu i brak wyjaśnienia tej okoliczności i podkreślono, że w przypadku pominięcia warstwy izolacyjnej to sporny budynek nie przekracza 35 m² i podniesiono, że uznanie tego obiektu za garaż oraz przyjęcie błędnych jego pomiarów spowoduje konieczność poniesienia pięciokrotnie wyższej opłaty legalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wniósł o jej oddalenie i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) wykazała, że zaskarżone postanowienie odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów prawa będzie uzasadniało uwzględnienie wniesionej skargi do sądu administracyjnego, a jedynie takie, które będzie miało znaczenie dla kontrolowanego rozstrzygnięcia. Zakres kontroli sprawowanej przez Sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją Sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli Sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej wydające kwestionowane rozstrzygnięcia nie dopuściły się naruszeń prawa, które uzasadniałyby uwzględnienie wniesionej skargi. Skład orzekający dostrzega złożoność sytuacji skarżących, jednakże obowiązany jest do kontroli wydanych decyzji jedynie w oparciu o kryterium legalności, a zatem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zauważyć, że mocą zaskarżonego postanowienia organ wyższego stopnia uchylił w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zatem organ odwoławczy podejmował rozstrzygnięcie w oparciu o postanowienia art. 138 § 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z uwagi na fakt, że kwestionowane rozstrzygnięcie posiada charakter postanowienia, a zatem aktu wpadkowego w ramach postępowania administracyjnego nie mają do niego zastosowania przepisy dotyczące wnoszenia sprzeciwu do sądu administracyjnego. W przypadku uchylenia postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zastosowanie mają ogólne regulacje dotyczące wnoszenia skarg do sądu administracyjnego. Przywołana powyżej instytucja sprzeciwu wnoszona jest od decyzji administracyjnych, mocą których organ odwoławczy uwzględnia wniesione odwołanie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 138 § 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zauważyć trzeba, że stosownie do przywołanego art. 144 powyższego Kodeksu w sprawach nieuregulowanych dotyczących zażaleń zastosowanie posiadają przepisy dotyczące odwołań. Zgodnie z przywołanym art. 138 § 2 przedmiotowego Kodeksu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W realiach rozpoznawanej sprawy organ wyższego stopnia może uchylić postanowienie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania wówczas, gdy postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Równocześnie w polu widzenia należy mieć charakter postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji, ponieważ postanowienie o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nakaz zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób trzecich jest typowym postanowieniem wpadkowym podejmowanym w ramach prowadzonego postępowania, ponieważ w oparciu o przedmiotowe rozstrzygnięcie nie rozstrzyga się o losach prowadzonego postępowania, a jedynie nakazuje się wstrzymanie z dalszymi pracami budowlanymi oraz takie zabezpieczenie terenu budowy, które nie będzie stwarzało zagrożenia dla osób trzecich. Rozstrzygnięcie w tym zakresie umożliwia następnie inwestorowi uruchomienie postępowania zmierzającego do legalizacji samowolnie postawionego obiektu budowlanego, względnie będzie wymuszało na organie nadzoru budowlanego uruchomienie innego postępowania, a mianowicie zmierzającego do wydania nakazu rozbiórki. Oznacza to, że kwestionowane rozstrzygnięcie jest dopiero elementem wstępnym dla dalszych działań we wskazanym zakresie. Stosownie do treści przepisów ustawy Prawo budowlane postanowieniu temu przypisać należy charakter aktu administracyjnego. Zatem postanowienie to może być oceniane w analogiczny sposób jak inne postanowienia podejmowane w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Oznacza to zatem, że do wskazanego postanowienia nie można odnosić regulacji dotyczących prawa sprzeciwu. Ponadto inaczej należy ujmować kwestię uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W przypadku klasycznego postanowienia wpadkowego, wydanego w ramach postępowania administracyjnego, wydanie takiego rozstrzygnięcia na niewłaściwej podstawie prawnej oznaczać będzie niezbędność umorzenia danego postępowania wpadkowego jako bezprzedmiotowego, natomiast w rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie występuje, albowiem organ pierwszej instancji przywołał prawidłowe przepisy i zamieścił trafną osnowę swojego rozstrzygnięcia, natomiast dopuścił się innych uchybień, które uzasadniają przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W pierwszej kolejności podzielić należy stanowisko skarżących oraz organu odwoławczego, że postanowienie organu pierwszej instancji obarczone jest wadą procesową, która uzasadnia wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, a mianowicie w postanowieniu tym wskazany organ nie określił w sposób prawidłowy adresata wydanego przez siebie rozstrzygnięcia. To, że skarżący są adresatami tego postanowienia wynika jedynie z rozdzielnika zamieszczonego w tym postanowieniu i posiłkowo można oprzeć się jeszcze na tym, że są właścicielami działek wymienionych w osnowie wydanego postanowienia. Tym samym w przypadku zaistnienia przywoływanej sytuacji organ odwoławczy uprawniony był do wydania postanowienia kasacyjnego, dla którego podstawa istnieje w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 144 tego Kodeksu. W kontekście przeprowadzonych rozważań i treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia przyjdzie stwierdzić, że organ odwoławczy zasadnie uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Stosownie bowiem do postanowień przywołanego przepisu, organ wyższego stopnia przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie, jak zostało to powyżej zaznaczone organ pierwszej instancji wydając swoje rozstrzygnięcie dopuścił się takiego naruszenia przepisów postępowania, które uzasadnia wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego. Oznacza to, że w tym zakresie organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia postanowień przywołanego art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodatkowo organ odwoławczy doszedł do przekonania w oparciu o treść postanowienia organu pierwszej instancji, że brak jest wskazania występowania przesłanek zabezpieczenia terenu budowy przed osobami trzecimi. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dostrzec należy, że w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji dopuścił się wydania kwestionowanego postanowienia z naruszeniem przepisów postępowania i organ wyższego stopnia dostrzegł tę ułomność, jak również w motywach swojego rozstrzygnięcia wskazał, jakie działania winny być podjęte przez organ pierwszej instancji, a zatem dopełnił ciążącego na nim obowiązku. W skardze do tutejszego Sądu skarżący podnieśli zarzut wadliwego zastosowania postanowień art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ w ich ocenie organ odwoławczy wydał prawidłowe rozstrzygnięcie, jednakże zamieszczone w nim motywy nie są prawidłowe. W szczególności skarżący nie podzielają ustaleń organu pierwszej instancji i przyjętych przez organ odwoławczy, że budowany obiekt to garaż i w dalszym ciągu utrzymują, że jest to wiata. Ponadto kwestionują także powierzchnię tego obiektu budowlanego i ich zdaniem obiekt ten nie przekracza 35 m², co ich zdaniem całkowicie zmienia sytuację w rozpoznawanej sprawie. Organ odwoławczy w odniesieniu do powyższych zastrzeżeń wprost nie odniósł się w swoim postanowieniu, jednakże treść uzasadnienia pozwala uznać, że wbrew stanowisku skarżących organ ten poruszył te kwestie, a zatem miał w polu widzenia formułowane w tym zakresie zarzuty. Niepodzielenie przez organ odwoławczy stanowiska skarżących zamieszczonego w zażaleniu nie oznacza, że organ ten daną kwestię pominął, czy też nie rozważył, albowiem treść uzasadnienia organu wyższego stopnia pozwala uznać, że podniesiona problematyka była przedmiotem jego analizy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. mr