II SA/Po 632/20

SENTENCJA Dnia 16 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 października 2020 roku sprawy ze sprzeciwu J. D. i P. D. od decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] [...] lipca 2020 roku Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. UZASADNIENIE W związku ze złożonym wnioskiem o przeprowadzenie kontroli w przedmiocie legalności budowy garażu na nieruchomości (działka nr ew. [...]) w m. [...] przy ul. [...] przez wzgląd na fakt, że garaż pozostaje w odległości 70 cm od budynku gospodarczego osoby wnioskującej, zostało wszczęte postępowanie wobec [...] i P. D. (zwanych dalej "Skarżącymi") oraz J. i A. H.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej "PINB" lub "organem I instancji") umorzył postępowanie uznając, iż jest ono bezprzedmiotowe. Organ I instancji uznał, że w toku postępowania nie udowodniono, że wnioskodawca posiadał pozwolenie na budowę, ale także nie udowodniono, że budowa odbyła się w warunkach samowoli budowlanej. W wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. (znak: [...]) Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej "[...]INB" lub "organem II instancji") uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji polecił wyjaśnić rozbieżność co do powierzchni zabudowy przedmiotowego budynku, rozważyć wystąpienie do właściwych organów o udostępnienie dokumentacji fotogramerycznej dot. zabudowy działki jak i na konieczność rozważenia w świetle § 156 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 ze zmianami, zwanego dalej "rozporządzeniem"), czy w dacie budowy garażu, działka [...] znajdowała się na terenie objętym zabudową jednorodzinną. Ponadto, [...]INB stwierdził, że niemożliwe było ustalenie, czy garaż powstał zgodnie z prawem, czy w warunkach samowoli budowlanej. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. (znak: [...]) PINB nakazał Skarżącym oraz małżonkom H. rozbiórkę garażu. W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji powołując się na zalecenia [...]INB, wskazał, że pozyskał akty notarialne, na mocy których małżonkowie H. nabyli część tego garażu. Na podstawie tych aktów stwierdzono, że do ksiąg wieczystych nie zostały dołączone graficzne odwzorowania tego budynku. Główny Urząd Geodezji i Kartografii powiadomił, że ustalenie daty powstania i wielkość budynku jest nie do ustalenia, natomiast na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasach budowy garażu, przeznaczenie terenu było pod zabudowę wielorodzinną. Na podstawie wyjaśnień pracowników Cukrowni "[...]", ustalono, że budynek nie był rozbudowany, jego bryła pozostaje niezmieniona od czasów, gdy Cukrownia "[...]" zbudowała go. Twierdzenia te podtrzymują Skarżący, którzy mieszkają tam od 2016 r., ale według ich wiedzy, budynek pozostaje niezmieniony. Zweryfikowano także problem odległości garażu od sąsiedniej nieruchomości. Wbrew informacji wskazanej we wniosku o przeprowadzenie kontroli, odległość nie wynosi 70 cm, a 13,04 m. Organ I instancji ustalił, że garaż powstał w 1985 r. co uzasadnia zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zmianami, zwanej dalej "p.b. z 1974 r.") oraz przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48). Brak dokumentacji dot. pozwolenia na budowę oraz fakt, że garaż znajdował się wówczas na terenie zabudowy wielorodzinnej uzasadnia to, że zgodnie z § 10 ust. 5 rozporządzenia, należy przeanalizować odległość tego budynku od budynków mieszkalnych z uwagi na uciążliwość użytkowania garażu. Odległość ta powinna wynosić 15 m, a wynosi 13,04 m. Ta okoliczność łącznie z wybudowaniem na ternie nieprzeznaczonym na zabudowę tego rodzaju, uzasadnia zdaniem PINB, rozbiórkę garażu. W terminowo wniesionym przez pełnomocnika małżonków H. odwołaniu, podniesiono zarzut naruszenia: 1) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") przez: a) automatyczne przyjęcie, że budynek garażowy stanowi niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia tylko i wyłącznie dlatego, że zlokalizowany jest w odległości naruszającej § 10 ust. 3 rozporządzenia konieczna jest jego rozbiórka podczas, gdy samo stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi nie jest podstawą do zastosowania art. 37 p.b. z 1974 r., a stan niebezpieczeństwa musi być wykazany w sposób niebudzący wątpliwości, jak również, że zagrożenie musi być realne, a nie tylko teoretyczne, b) nieprzeprowadzenie dowodu z opinii technicznej z zakresu budownictwa lądowego na okoliczność, czy budynek garażowy stwarza jakiekolwiek zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowania, jak również powoduje pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, c) zaniechanie przeprowadzenia dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dokładnego zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w szczególności wykazania, ze budynek garażowy stwarza zagrożenie dla sąsiadującej zabudowy, w szczególności powoduje pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, d) bezzasadne przyjęcie, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego zachodzi konieczność dokonania rozbiórki budynku garażowego, w sytuacji, gdy brak jest dowodów na okoliczność, że garaż ten został wybudowany przez Cukrownię bez pozwolenia; 2) art. 40 p.b. z 1974 r. poprzez niezastosowanie i nieuprawnione przyjęcie, ze budynek nie może zostać doprowadzony do stanu zgodnego z przepisami. Na tej podstawie, Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji celem uzupełnienia materiału dowodowego zgodnie z zarzutami Skarżących. Odwołanie wnieśli także Skarżący. Jako argumentację, Skarżący powołali okoliczność, że w myśl § 10 ust. 7 rozporządzenia odległości od zabudowań sąsiednich pomniejsza się, gdy uciążliwość użytkowania może być ograniczona do wymaganego poziomu przy użyciu odpowiednich środków technicznych albo rozwiązań technologicznych. Skarżący przyjmują za zasadne założenie, że utworzenie księgi wieczystej nastąpiło na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej, bądź innego aktu, w którym określono szczegółowo warunki zabudowy tego terenu. Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. (znak: [...]) [...]INB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji, [...]INB stwierdził, że w toku kontroli przeprowadzonej przez PINB nie stwierdzono istnienia instalacji, która mogłaby uzasadniać dopuszczalność zmniejszenia odległości na podstawie § 10 ust. 7 rozporządzenia. Domniemania przyjmowane na podstawie ksiąg wieczystych nie wprowadzają pewności co do okoliczności, które miałyby być przedmiotem udowodnienia. Powodem uchylenia decyzji organu I instancji jest okoliczność, według której każda ze stron postępowania jest współwłaścicielem garażu. Skarżący są właścicielami swojej części na zasadzie współwłasności majątkowej małżeńskiej tak jak zresztą małżonkowie H.. Rozstrzygnięcie PINB może prowadzić do wniosku, że każda z osób, na którą nałożono nakaz rozbiórki będzie mogła rozebrać całość budynku, co z kolei stanowi naruszenie prawa własności. Dodatkowo, [...]INB wskazał na marginesie, że na podstawie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych oraz aktów notarialnych, w których stwierdzono, że skoro każda z części posiadała powierzchnię 16,2 m2, to musiało dojść do rozbudowy tego budynku, bowiem kontrola PINB w 2019 r. wykazała, że garaż ma powierzchnię 43,65 m2. Do rozbudowy musiało dojść po roku 1995 r., gdy weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1186 ze zmianami, zwana dalej "p.b. z 1994 r."). Skoro doszło do rozbudowy pod rządami p.b. z 1994 r. bez pozwolenia na budowę, to zdaniem organu II instancji p.b. z 1974 r. nie ma zastosowania. W terminowo wniesionym sprzeciwie od decyzji organu II instancji, Skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zebranie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący i nieuwzględnienie całego materiału. Skarżący zarzucili [...]INB dowolność w analizie dowodów polegającą na daniu wiary księdze wieczystej oraz aktom notarialnym, przy jednoczesnym nieuwzględnieniu zeznań świadków, którzy zaświadczyli, że garaż nigdy nie był rozbudowywany. Na tej podstawie, Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji [...]INB oraz PINB oraz o szczegółowe wyjaśnienie, czy doszło do rozbudowy budynku, ewentualnie kiedy. W odpowiedzi na sprzeciw od decyzji, [...]INB podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, w związku z czym, wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej, wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Ponadto, zgodnie z art. 64a w związku z art. 3 § 2a p.p.s.a., decyzje administracyjne wydane w trybie art. 138 § 2 k.p.a. wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową. Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami sprzeciwu od decyzji, w związku z czym zarzuty podniesione w jego treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a.). Należy jednak zauważyć, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), nie czyniąc innych aspektów sprawy, przedmiotem swojego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3665/19 https://cbois.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja organu II instancji nie odpowiada prawu. Rozważania Sądu należy poprzedzić koniecznością wyjaśnienia, iż zgodnie z powołanym już art. 64e p.p.s.a.: "Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego." Mając na względzie zacytowany przepis, Sąd w składzie orzekającym podkreśla, że przedmiotem rozstrzygnięcia nie mogą być żadne inne kwestie, niż te, które stanowią przesłankę do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ II instancji. Zgodnie więc z przywoływanym już kilkakrotnie art. 138 § 2 k.p.a.: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Powołany przepis k.p.a. prowadzi więc do wniosku, że decyzja kasatoryjna, a więc taka, w wyniku której dochodzi do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ, może dojść tylko i wyłącznie wówczas, gdy w toku postępowania w I instancji nie przeprowadzono postępowania w sposób, który można uznać jednoznacznie za wyczerpujące. Uprawnienie zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. aktualizuje się dla organu odwoławczego, gdy pozostają do ustalenia okoliczności, których niewyjaśnienie przez organ I instancji, a rozpoznanie ich przez organ odwoławczy prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z art. 15 k.p.a., bowiem dana okoliczność zostałaby rozpoznana tylko przez organ administracji publicznej w jednej instancji (podobnie: wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1413/20, a także wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 679/20, CBOSA). A contrario, jeżeli nie ma okoliczności, które wymagają zbadania, dana okoliczność jest dostatecznie wyjaśniona albo doprecyzowanie ustaleń przez organ odwoławczy nie stanowi naruszenia zasady dwuinstancyjności, zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalne. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy przypomnieć, że [...]INB uchylił decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tylko i wyłącznie z uwagi na to, że każda ze stron postępowania jest współwłaścicielem garażu i na tej podstawie Skarżący oraz J. i A. H., na których nałożono nakaz rozbiórki, będą mogli rozebrać całość budynku, co z kolei stanowi naruszenie prawa własności. Wymaga zwrócenie uwagi, że PINB w uzasadnieniu swojej decyzji zaznaczył, że pozyskał akty notarialne, na podstawie których można wskazać kto i w jakiej części jest współwłaścicielem wskazanej nieruchomości. W stosunku do aktów notarialnych, odnosił się także [...]INB na poparcie swoich twierdzeń. Ustalenie kto i w jakim stopniu jest zobowiązany do przeprowadzenia rozbiórki garażu nie jest okolicznością, która wymaga doprecyzowania w ramach zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wobec konstatacji organów obu instancji, że nakaz rozbiórki jest zasadnym rozstrzygnięciem niniejszej sprawy. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. (...) Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. jest uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 1071/20, CBOSA). Wobec tego, [...]INB jest władny, aby samodzielnie rozstrzygnąć za organ I instancji w jakim stopniu Skarżący oraz J. i A. H. są zobowiązani do wykonania decyzji administracyjnej, nie naruszając przy tym zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W przeprowadzonym postępowaniu rozpoznawczym przez organ I instancji zostały zgromadzone akty notarialne, na podstawie, których można zweryfikować określone twierdzenie i na tej podstawie orzec (k. 233-229, 172-159, 140-122, 24-21 akt administracyjnych organu I instancji). Inną kwestią byłaby okoliczność, gdyby nie mając przedmiotowych aktów notarialnych, PINB powoływał się na nie, a [...]INB nie mógłby na tej podstawie rozpoznać trafności tego twierdzenia, a uzyskanie ich prowadziłoby do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, które w ostatecznym rozrachunku podlegałoby ocenie organu administracji publicznej tylko jednej instancji, co stanowiłoby zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności. Przechodząc do podniesionych zarzutów w treści sprzeciwu, należy stwierdzić, że na tym etapie postępowania nie mogą być przedmiotem sądowej kontroli. Rozpoznanie ich jest przedwczesne, w związku z czym Sąd powstrzymuje się od dokonania oceny czy ostatecznie nakaz rozbiórki jest zasadny, czy też nie, w kontekście tego, czy nastąpiła rozbudowa, czy nie, a także które przepisy: p.b. z 1974 r. czy p.b. z 1994 r. mają zastosowanie. Instytucja sprzeciwu od decyzji wydanej przez organ odwoławczy, uchylającej decyzję organu I instancji w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, jest szczególnym środkiem zaskarżenia, wszczynającym postępowanie sądowoadministracyjne, w którym kontrola działania organu administracji przeprowadzana jest w ograniczonym zakresie. Sformułowanie wniosków w tym zakresie byłoby bowiem przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca wszakże do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2378/19, CBOSA). Szczególne uzasadnienie powyższego poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraża się w tym, że postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze sprzeciwu od decyzji toczy się pomiędzy organem administracji publicznej a Skarżącymi. Małżonkowie H. , których prawa i obowiązki nie mogą być przedmiotem rozstrzygnięcia na tym etapie, zostaliby pozbawieni możliwości ich ochrony, co stanowiłoby naruszenie konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP). Zapadłe rozstrzygnięcie Sądu w niniejszej sprawie nie kończy postępowania. Organ II instancji będzie musiał rozstrzygnąć o kwestii pozostającej do wyjaśnienia na podstawie przedmiotowego wyroku, mając jednocześnie okazję do ponownego rozpoznania odwołań jakie zostały wniesione od decyzji PINB. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności sprzeciwu, jednakże z innych przyczyn niż wskazane w jego treści. W związku z tym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję [...]INB w całości (pkt 1. sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193). Sąd zasądził zwrot kosztów w wysokości [...] zł co stanowi równowartość wpisu stałego od sprzeciwu od decyzji (pkt 2. sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę [...]INB, będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Prz ede wszystkim organ II instancji określi na podstawie zgromadzonych aktów notarialnych, kto i w jakiej części jest zobowiązany do rozbiórki garażu.