II OSK 3006/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M. L., D. R. i B. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 384/19 o odrzuceniu skarg w sprawie ze skarg M. L., D. R. i B. S. na obwieszczenie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 20 marca 2019 r., Dz. Urz. Woj. Święt. poz. 1359 w sprawie ogłoszenia o rozwiązaniu z mocy prawa Rady Powiatu w Końskich postanawia: oddalić skargi kasacyjne. UZASADNIENIE W dniu 25 kwietnia 2019 r. A. M. L., D. R. i B. M. S. wnieśli do tut. Sądu, na podstawie art. 85 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ("u.s.p.") w zw. z art. 50 § 2, art. 3 § 2 pkt 7, art. 52 § 1 i 2, art. 53 § 1 i art. 54 § 1 P.p.s.a., skargi na wydane w trybie nadzoru obwieszczenie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 20 marca 2019 r. w sprawie ogłoszenia o rozwiązaniu z mocy prawa z dniem 26 stycznia 2019 r. Rady Powiatu w Końskich, na skutek niedokonania wyboru zarządu w terminie. Powyższemu obwieszczeniu skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 27 ust. 1 u.s.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na mylnym uznaniu, że o prawidłowym dokonaniu wyboru zarządu powiatu, w tym wyborze odpowiedniej liczby członków, która musi zostać wybrana by wypełnić przesłanki z art. 27 u.s.p., a co za tym idzie zrealizować obowiązek wyboru zarządu w terminie 3 miesięcy od daty ogłoszenia wyników wyborów, rozstrzygają postanowienia statutu powiatu, nie zaś ustawa o samorządzie powiatowym, która wyraźnie wskazuje, że wybór zarządu powiatu uznaje się za spełniony w przypadku powołania członków zarządu w liczbie minimalnie 3, maksymalnie 5 osób; 2. art. 27 ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 169 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że aktem prawnym determinującym prawidłowość zasady wyboru zarządu powiatu, zaś w sytuacji wątpliwości, także aktem rozstrzygającym o wypełnieniu obowiązków wynikających z art. 27 u.s.p., jest statut powiatu, podczas gdy zgodnie z art. 169 ust. 3 Konstytucji RP aktem prawnym określającym zasady i tryb wyborów oraz odwoływania organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego jest ustawa o samorządzie powiatowym, zgodnie z którą liczba członków zarządu niezbędna do uznania, że obowiązek rady powiatu został prawidłowo zrealizowany, nie może być mniejsza niż 3 i większa niż 5 osób; 3. art. 29 ust. 1 i 2 u.s.p. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niedopuszczalną w zakresie działania organów administracji publicznej rozszerzającą interpretację norm prawnych, w sytuacji gdy rada powiatu powołała w terminie i z zachowaniem wymogów m.in. z art. 2 u.s.p. zarząd powiatu, czym organ dopuścił się przekroczenia i nadużycia uprawnień nadzorczych, w tym naruszył wyrażoną w art. Konstytucji RP zasadę legalizmu; 4. art. 27 i art. 29 w zw. z art. 76 ust. 2 u.s.p. oraz w zw. z art. 7 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, pomimo że z treści art. 76 ust. 2 u.s.p. wynika wyraźnie, że ingerencja organów nadzoru może mieć miejsce wyłącznie w konkretnie zindywidualizowanych w przepisach ustawy sytuacjach, podczas gdy w niniejszej sprawie nie została wypełniona którakolwiek z przesłanek uprawniających organ nadzoru do podejmowania działań prawnych; 5. art. 29 ust. 1 i 2 w zw. z art. 77 i art. 79 ust. 1 u.s.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, pomimo braku rozstrzygnięcia przez Wojewodę o stwierdzeniu nieważności uchwał o wyborze zarządu podjętych na sesji Rady Powiatu w dniu 23 listopada 2018 r. w terminie 30 dni od doręczenia uchwał Wojewodzie; 6. art. 2 ust. 3 u.s.p. w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że samodzielność powiatu do samostanowienia, w tym dom wyboru zarządu, podlega ograniczeniom pozaustawowym, co skutkowało mylnym uznaniem, że zgodność liczby członków zarządu z ustawą, a jednocześnie niezgodność tej liczby ze statutem powoduje brak dokonania wyboru zarządu skutkujący rozwiązaniem rady powiatu z mocy prawa. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego obwieszczenia, o wstrzymanie jego wykonania i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o ich odrzucenie, względnie oddalenie. Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargi. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skarżący, powołani do Zarządu Powiatu Koneckiego na mocy uchwał Rady Powiatu z dnia 23 listopada 2018 r., jako podstawę prawną swoich skarg wskazali art. 85 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2018 r. poz. 995 ze zm.), dalej "u.s.p." w zw. z art. 50 § 2, art. 3 § 2 pkt 7, art. 52 § 1 i 2, art. 53 § 1 i art. 54 § 1 P.p.s.a. Przedmiotem skargi uczynili obwieszczenie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 20 marca 2019 r. w sprawie ogłoszenia o rozwiązaniu z mocy prawa z dniem 26 stycznia 2019 r. Rady Powiatu w Końskich wydane w trybie art. 29 ust. 2 u.s.p. Zgodnie z art. 85 ust. 1 u.s.p. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 83 ust. 2 i art. 84 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 77b, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zdaniem Sądu, zawartą w obwieszczeniu wojewody informację, o tym, że doszło do rozwiązania z mocy prawa rady powiatu poprzedzać musi dokonanie przez wojewodę odpowiednich ustaleń kontrolnych. Ich wynik wyrażony zostaje w obwieszczeniu, a więc swoistym akcie nadzoru i w konsekwencji podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 85 ust. 3 u.s.p. do złożenia skargi uprawniony jest powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (por. postanowienia NSA: z dnia 13 maja 1992 r., sygn. akt SA/Wr 529/92, z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 629/04, z dnia 12 lipca 2012 r. sygn. akt II OZ 596/12, z dnia 29 stycznia 2014 sygn. akt II OZ 64/14, z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. I OZ 1091/14). W świetle dyspozycji art. 85 ust. 3 u.s.p. nie jest dopuszczalne, aby skargę na podstawie art. 85 ust. 1 mógł wnieść skutecznie inny podmiot niż powiat lub związek powiatów. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 85 ust. 3 u.s.p. stanowi lex specialis w stosunku do art. 50 § 1 P.p.s.a., który przyznaje legitymację skargową każdemu, kto ma w tym interes prawny. W związku z tym, unormowanie zawarte w art. 50 § 1 znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w innej ustawie, a więc stanowiącej lex specialis (T.Woś (w:) T.Woś (red), H.Knysiak-Molczyk, A.Romańska, postępowanie ....2004, s. 124). Podsumowując Sąd przyjął, że skoro ustawodawca w ustawie o samorządzie powiatowym, uprawnienie do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego przyznał wyłącznie powiatowi jako jednostce samorządu terytorialnego, to niewątpliwie skarżący, występujący jako osoby fizyczne, nie mają legitymacji skargowej do zaskarżenia obwieszczenia (informacji) Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 20 marca 2019 r. w sprawie ogłoszenia o rozwiązaniu z mocy prawa Rady Powiatu w Końskich. Skargi kasacyjne od powyższego postanowienia wnieśli A. M. L., D. R. i B. M. S. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili: I. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie, że legitymacja procesowa skarżących wynika z przesłanki interesu prawnego skarżących i na tej podstawie błędne uznanie, że tylko podmiotom enumeratywnie wymienionym w art. 85 ust. 3 u.s.p. przysługuje prawo złożenia skargi w sytuacji, gdy ratio legis art. 50 § 1 P.p.s.a. ma na celu umożliwienie występowania ze skargą każdemu, kto ma w tym interes prawny, a wynikające z art. 85 ust. 3 u.s.p. uprawnienie do wniesienia skargi wynika z delegacji ustawowej wynikającej z art. 50 § 2 P.p.s.a., który wskazuje, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi, co nie oznacza braku możliwości wystąpienia ze skargą przez skarżących w oparciu o przesłankę interesu prawnego z art. 50 § 1 P.p.s.a., b) art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, że na podstawie tego przepisu skarżącym, pomimo posiadania interesu prawnego, nie przysługuje przymiot legitymacji skargowej, w sytuacji, gdy chronologia przepisu wskazuje, że delegacja wynikająca z innych ustaw, w tym wynikająca z art. 85 ust. 3 u.s.p., nie ma statusu pierwszeństwa przed przesłanką uprawniającą do wnoszenia skargi, z uwagi na walor interesu prawnego, co w konsekwencji poprzez nieuwzględnienie powyższego doprowadziło do zawężenia bezzasadnie kręgu podmiotów uprawnionych do uczestnictwa w postępowaniu, II. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 85 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz.U. z 2017 poz. 1875, dalej: u.s.p) i uznanie, że w niniejszej sprawie nie przysługuje skarżącym legitymacja skargowa, w sytuacji, gdy wynikająca z art. 85 ust. 3 u.s.p. norma, nie wyklucza możliwości wniesienia skargi na podstawie interesu prawnego z art. 50 § 1 P.p.s.a. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wnieśli o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargi kasacyjne Wojewoda Świętokrzyski wniósł o ich oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że postanowieniem z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II OZ 655/19 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie A. L., B. S. i D. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 282/19 o odmowie dopuszczenia A. L., B. S. i D. R. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników w sprawie ze skargi Powiatu Koneckiego na obwieszczenie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 20 marca 2019 r. Dz. Urz. Woj. Święt. poz. 1359 w przedmiocie ogłoszenia o rozwiązaniu z mocy prawa Rady Powiatu w Końskich. W postanowieniu tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z regulacją art. 85 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2017 poz. 1875) do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego uprawniony jest tylko powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Jest to zatem lex specialis w stosunku do art. 50 § 1 P.p.s.a., który przyznaje legitymację skargową każdemu, kto ma w tym interes prawny. Skoro więc ustawodawca w art. 85 ust. 3 u.s.p. interes prawny w zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego przewidział wyłącznie dla powiatu lub związku powiatów, to nie jest możliwe przypisywanie go również innym osobom. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro ustawodawca w art. 85 ust. 3 u.s.p. interes prawny w zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego przewidział wyłącznie dla powiatu lub związku powiatów, to nie jest możliwe przypisywanie go również innym osobom. Postępowanie takie toczy się zatem wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz powiatu, której wydanego aktu rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Nie mogą brać w nim udziału inne podmioty, nawet wtedy, gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Przytoczony pogląd Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie w całości podziela i przyjmuje jako własne stanowisko, powołując się w całości na argumentację zawartą w powyższym postanowieniu. Pogląd ten, z mocy art. 170 P.p.s.a. wiąże także w niniejszej sprawie. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 P.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (por. Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz LEX/el. 2019, teza 8 do art. 170). W takiej sytuacji Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że skarżący, występujący jako osoby fizyczne, nie mają legitymacji skargowej do zaskarżenia obwieszczenia (informacji) Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 20 marca 2019 r. w sprawie ogłoszenia o rozwiązaniu z mocy prawa Rady Powiatu w Końskich i postanowił o odrzuceniu skargi. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, Naczelny Sąd Administracyjny skierował skargę kasacyjną na posiedzenie niejawne korzystając z kompetencji nadanej mu art. 182 § 1 P.p.s.a. Przepis ten wprost przewiduje uprawnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozpoznania skargi kasacyjnej od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie na posiedzeniu niejawnym, a zatem to wyłącznie w uznaniu tego sądu pozostaje czy skierować sprawę na rozprawę, czy rozstrzygnąć ją na posiedzeniu niejawnym. Wnioski stron o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie są dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążące. Zgodnie z treścią art. 182 § 3 P.p.s.a., NSA orzekał w składzie jednoosobowym.