III SA/Kr 1186/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2020 r. sprzeciwu J. B. i C. B. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 20 sierpnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ewidencji gruntów sprzeciw oddala. UZASADNIENIE Jak wynika z akt sprawy, w latach 2014-2015 na terenie obrębu K jednostki ewidencyjnej B została przeprowadzona modernizacja ewidencji gruntów i budynków w trybie art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W Dzienniku Urzędowym Województwa z 31 lipca 2015 r. poz. 4728 oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie Starostwa została ogłoszona informacja, że dane objęte modernizacją zawarte w projekcie opisowo-kartograficznym stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Celem modernizacji było dostosowanie istniejących danych ewidencyjnych oraz uzupełnienie bazy danych ewidencyjnych i utworzenie pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami wówczas obowiązujących przepisów. W wyniku modernizacji powstała zintegrowana informatyczna baza danych ewidencji gruntów i budynków pozwalająca na pełne prowadzenie i udostępnianie danych w technologii informatycznej. Skarżący C. B. pismem z 27 sierpnia 2015 r., a J. B. pismem z 26 sierpnia 2015 r. zgłosili zarzuty do danych ewidencyjnych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym, m.in. w zakresie działek nr [...], [...], [...] położonych w obrębie L, jednostka ewidencyjna B. Starosta decyzją z [...] 2015 r. znak: [...] po rozpatrzeniu zarzutów - zgłoszonych przez C. B. i J. B. do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w zmodernizowanym operacie opisowo-kartograficznym, dotyczących dziatek nr [...], [...], [...] położonych w obrębie L, jednostka ewidencyjna B orzekł o ich odrzuceniu. Od powyższej decyzji wyżej wymienieni wnieśli odwołania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] 2016r. znak: [...] uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez C. B. i J. B., który wyrokiem z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 708/16, oddalił wniesioną skargę. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta decyzją z [...] 2019 r., znak: [...] orzekł o: "uwzględnieniu zarzutu i zmianie: danych ewidencyjnych dotyczących numerycznego opisu granic dla wspólnych odcinków granicy ewidencyjnej nr [...] z działkami ewidencyjnymi nr [...], [...], [...], [...]; danych ewidencyjnych określających pole powierzchni dziatki ewidencyjnej oraz pole powierzchni użytków gruntowych w działce ewidencyjnej nr [...], zgodnie z mapą uzupełniającą opracowaną w ramach trzyletniej gwarancji wynikającej z umowy [...] z dnia 28.05.2014 r., do modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu ewidencyjnego K, jednostka ewidencyjna B, wpisaną do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 15 lutego 2019 r. identyfikator ewidencyjny [...], sporządzoną przez geodetę A S.A. T, ul. K, mgr inż. Ł. K. posiadającego upr. nr [...], która stanowi integralną część niniejszej decyzji". Od powyższej decyzji odwołania złożyli C. B. i J. B. nie zgadzając się z treścią decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 20 sierpnia 2019 r., znak: [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu organ wskazał, że C. B. i J. B. złożyli 28 sierpnia 2015 r. zarzuty do danych ewidencyjnych działek nr [...], [...], [...]. Zarzuty dotyczyły, m.in. odmiennego, w stosunku do dotychczasowej mapy ewidencyjnej w skali 1:2880, przedstawienia na zmodernizowanej mapie ewidencyjnej w skali 1:1000 przebiegu granic działek nr [...], [...], [...] z działką nr [...]. Zarzucono również, że nie doszło do ustalenia i pomiaru, m.in. granic działki nr [...] w terenie, a nową mapę ewidencyjną w skali 1:1000 opracowano bez weryfikacji w terenie. W związku z art. 24a ust. 10 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, Starosta zobligowany był do przeprowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem stosownej decyzji o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów, z uwzględnieniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy podkreślił, że po dokonaniu analizy akt sprawy, a w szczególności po zapoznaniu się z zarzutami skarżących jak również z zakresem prowadzonego przez Starostę postępowania, powziął wątpliwości co do zgodności rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z zarzutami wnioskujących. Jak wyjaśnił, jest to istotne, gdyż zakres postępowania prowadzonego na wniosek strony określa właśnie ta strona. Organ nie może ani interpretować wniesionego żądania, ani go rozszerzać. W przypadku powzięcia jakichkolwiek wątpliwości co do przedmiotu postępowania winien zwrócić się do wnoszącego podanie o jego doprecyzowanie. W przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego wnioskiem strony - to tylko i wyłącznie ta strona określa bowiem przedmiot tego żądania a organ prowadzący postępowanie związany jest tym żądaniem. Inspektor stwierdził uchybienia organu I instancji w tym zakresie. Przede wszystkim bowiem, jak podkreślił, z pism C. B. oraz J. B. z 27 sierpnia 2015 r. i 26 sierpnia 2015 r. wynika, iż oprócz zarzutu dotyczącego przebiegu granicy działki nr [...] z działkami nr [...], [...], [...] i [...] o którym rozstrzyga Starosta w decyzji, zainteresowani zgłosili również zarzut do przebiegu granic działek nr [...] i [...] z działką nr [...]. Co więcej z akt sprawy wynika, że postępowanie znak: [...] prowadzone było w przedmiocie zarzutów dotyczących działek nr [...], [...] i [...] stanowiących współwłasność C. B. i J. B. Ponadto w osnowie decyzji organ orzekający zawarł, że rozstrzygnięcie zapadło cyt. "po rozpatrzeniu zarzutów złożonych przez Pana C. B. i Pana J. B. do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w zmodernizowanym operacie opisowo-kartograficznym dotyczących działek nr nr [...], [...] i [...] położonych w obrębie L, jednostka ewidencyjna Gmina B (...)". Tymczasem sentencja decyzji dotyczy jedynie działki nr [...]. Nadto w uzasadnieniu decyzji organ odnosi się również do zarzutów dotyczących pozostałych działek. Mając na uwadze treść zgłoszonych zarzutów przez skarżących, organ odwoławczy stwierdził, że Starosta winien również rozstrzygnąć zarzut dotyczący przebiegu granic działek nr [...] i [...] z działką nr [...] i orzec w przedmiocie uwzględnienia bądź odrzucenia zarzutów dotyczących tych działek. Organ odwoławczy podkreślił, ż w zaistniałej sytuacji nie ma możliwości orzeczenia merytorycznego z wykorzystaniem kompetencji merytoryczno-reformacyjnych. Rozstrzygnięcie bowiem w innym zakresie niż dokonał tego organ I instancji pozbawiłoby strony możliwości wniesienia odwołania. Naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartą w art. 15 k.p.a. Ponadto, co również istotne być może uległby zmianie krąg stron. Inspektor wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ l instancji winien przeprowadzić ponownie postępowanie wyjaśniające, mając na uwadze art. 61, 7, 8, 77 §1 oraz 80 k.p.a. Nadto organ I instancji winien zająć stanowisko w kwestiach podniesionych przez odwołujących w odwołaniu, w szczególności odnośnie do użytków gruntowych zawartych w przedmiotowych działkach. Winien ustalić, czy kwestie te podnoszone były w pismach zawierających zarzuty do zmodernizowanych danych ewidencyjnych. W tym stanie rzeczy, z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, organ II instancji, stosownie do dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. orzekł o uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. B. i C. B. nie zgodzili się z ww. rozstrzygnięciem organu i wnieśli o jego uchylenie. Skarżący podnieśli m.in., że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z art. 104 k.p.a., nie rozstrzyga istoty sprawy, "przedstawia tylko hasła (slogany)". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl z kolei art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Podkreślić należy w tym miejscu, że w sprawie zainicjowanej sprzeciwem istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) - dalej k.p.a. Zakres ten został określony w art. 64e p.p.s.a., z którego wynika, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. A zatem kontrola dokonywana przez sąd nie dotyczy zgodności zaskarżanej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa, lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie, sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest kierowany wyłącznie przeciwko uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, sprzeciw ten inicjuje postępowanie szczególne, w którym sąd powinien wyłącznie ocenić, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił się od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, nie powinien zaś, jak w przypadku spraw ze skarg, rozstrzygać w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola ta nie może zatem obejmować oceny materialnoprawnej co do istoty sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby niedopuszczalne i przedwczesne (tak m.in. WSA w Poznaniu w wyroku z 8 sierpnia 2017 r., IV SA/Po 649/17; WSA w Gorzowie z 17 października 2017 r., II SA/Go 838/17; WSA w Łodzi z 29 listopada 2017 r., II SA/Łd 654/17, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej w skrócie jako "CBOSA"). Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się zatem wyłącznie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1332/13 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 18/13, CBOSA). W okolicznościach przedmiotowej sprawy WINGiK uchylił decyzję Starosty z dnia [...] 2019 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, z uwagi na wątpliwości, co do zgodności podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia z zarzutami skarżących zawartymi w pismach z dnia 26 i 27 sierpnia 2015 r. W opinii organu II instancji decyzja z dnia [...] 2019 r. została wydana przedwcześnie, bez jednoznacznego ustalenia zakresu przedmiotowego prowadzonego postępowania. W ocenie Sądu powyższe rozstrzygnięcie kasacyjne organu II instancji jest prawidłowe. Stwierdzone przez WINGiK naruszenia przepisów postępowania administracyjnego uzasadniały uchylenie w całości decyzji Starosty i powtórzenie zakończonego przed tym organem postępowania. Jak wynika bowiem z akt sprawy skarżący złożyli w dniu 28 sierpnia 2015 r. (data prezentaty organu) zarzuty do danych ewidencyjnych działek nr [...], [...], [...]. Zarzuty dotyczyły, m.in. odmiennego, w stosunku do dotychczasowej mapy ewidencyjnej w skali 1:2880, przedstawienia na zmodernizowanej mapie ewidencyjnej w skali 1:1000 przebiegu granic działek nr [...], [...], [...] z działką nr [...]. Zarzucono również, że nie doszło do ustalenia i pomiaru, m.in. granic działki nr [...] w terenie, a nową mapę ewidencyjną w skali 1:1000 opracowano bez weryfikacji w terenie. Starosta po ponownym rozpoznaniu sprawy - na skutek uchylenia przez MWINGiK w dniu 22 marca 2016 r. decyzji z dnia 25 listopada 2015 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi i oddalania następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 września 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 708/16 skargi C. B. i J. B. na ww. decyzję z dnia [...] 2016 r.– decyzją z dnia [...] 2019 r., znak: [...] orzekł o uwzględnieniu zarzutu i zmianie: danych ewidencyjnych dotyczących numerycznego opisu granic dla wspólnych odcinków granicy ewidencyjnej nr [...] z działkami ewidencyjnymi nr [...], [...], [...], [...]; danych ewidencyjnych określających pole powierzchni dziatki ewidencyjnej oraz pole powierzchni użytków gruntowych w działce ewidencyjnej nr [...], zgodnie z mapą uzupełniającą opracowaną w ramach trzyletniej gwarancji wynikającej z umowy [...] z dnia 28 maja 2014 r., do modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu ewidencyjnego K, jednostka ewidencyjna B, wpisaną do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 15 lutego 2019 r. identyfikator ewidencyjny [...], sporządzoną przez geodetę A S.A. T, ul. K, mgr inż. Ł. K. posiadającego upr. nr [...], która stanowi integralną część niniejszej decyzji. Mając zatem na uwadze wniesione zarzuty do danych ewidencyjnych oraz decyzję z dnia [...] 2019 r. wydaną przez Starostę, należy stwierdzić, że decyzja ta nie odnosi się do wszystkich podniesionych przez skarżących zarzutów. Organ I instancji powinien bowiem rozstrzygnąć zarzut dotyczący przebiegu granic działek nr [...] i [...] z działką nr [...] i orzec w przedmiocie uwzględnienia bądź odrzucenia zarzutów dotyczących tych działek. Oprócz bowiem zarzutu dotyczącego przebiegu granicy działki nr [...] z działkami nr [...], [...], [...] i [...] o którym rozstrzyga Starosta w decyzji, skarżący zgłosili również zarzut do przebiegu granic działek nr [...] i [...] z działką nr [...]. Co więcej z akt sprawy wynika, że postępowanie znak: [...] prowadzone było w przedmiocie zarzutów dotyczących właśnie ww. działek nr [...], [...] i [...] stanowiących współwłasność C. B. i J. B. Tymczasem pomimo, że w osnowie decyzji organ wskazał, że "po rozpatrzeniu zarzutów złożonych przez Pana C. B. i Pana J. B. do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w zmodernizowanym operacie opisowo-kartograficznym dotyczących działek nr [...], [...] i [...] położonych w obrębie L, jednostka ewidencyjna Gmina B (...)", to uwzględnił jedynie zarzut i zmienił dane ewidencyjne jedynie w zakresie działki nr [...]. Z kolei treść uzasadnienia decyzji odnosi się przy tym do zarzutów dotyczących pozostałych działek. W konsekwencji powyższego należy zgodzić się z organem odwoławczym, że rozstrzygnięcie sprawy w innym przedmiocie, niż wszczęte wnioskiem postępowanie administracyjne, stanowi naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Organ prowadząc postępowanie na wniosek strony, a takim jest postępowanie w sprawie zgłoszonych zarzutów do zmodernizowanych danych ewidencji gruntów i budynków, w żadnym przypadku nie może sam decydować o jego zakresie. W przypadku wątpliwości, konieczne jest jego doprecyzowanie, bowiem to tylko i wyłącznie strona wnioskująca określa przedmiot żądania a organ prowadzący postępowanie związany jest tym żądaniem. Rozpoznając, w trybie art. 24a ust. 10 ustawy Prawo geodezyjnie kartograficzne, zarzuty zgłoszone przez zainteresowanych organ zobligowany jest rozpoznać je w pełnym zakresie i w takim też zakresie orzec o ich uwzględnieniu bądź odrzuceniu. Skoro zatem organ I instancji wydał decyzję bez jednoznacznego odniesienia się do całości wniosków inicjujących przedmiotowe postępowanie, to tym samym WINGiK miał podstawy uchylić się na tym etapie od merytorycznego rozstrzygnięcia tej sprawy i sprawę przekazać temu organu do ponownego rozpatrzenia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie z art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.