II OSK 3117/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt II SA/Go 696/17 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w G. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, wyrokiem z dnia 20 września 2017r., sygn. akt II SA/Go 696/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "G." w G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G.. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] i zasądził od Wojewody na rzecz Spółdzielni zwrot kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Spółdzielnia Mieszkaniowa "G." w G. zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie altany śmietnikowej wraz z elementami małej architektury na terenie działki nr [...], zlokalizowanej przy ul. W., ul. Gen.[...], ul. S. w G. Do zgłoszenia Spółdzielnia dołączyła projekt budowlany oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z projektu zagospodarowania terenu wynikało, że Spółdzielnia zamierza wybudować nowe chodniki (w tym schody terenowe), stoły betonowe do gry w ping ponga oraz zaprojektować nową zieleń. Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Prezydent Miasta G. na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) i art. 104 k.p.a., wniósł sprzeciw do zamiaru wykonania ww. robót budowlanych. Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, że budowa ww. altany na nieruchomości objętej współwłasnością w częściach ułamkowych należeć będzie do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną, która wykracza poza zakres zwykłego zarządu, a w związku tym na jej realizację wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Spółdzielnia nie przedłożyła dokumentów świadczących o posiadanej zgodzie. Decyzją z [...] czerwca 2017 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że NSA w uchwale z 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OPS 2/12 oraz w uchwale z 19 października 2015 r. sygn. akt II OPS 2/15 przesądził, że wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2003 r., nr 119, poz. 1116 ze zm.) zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej. Zdaniem Wojewody roboty budowlane objęte ww. zgłoszeniem wykraczają poza zakres bieżącego utrzymania nieruchomości. W swej istocie sprowadzają się bowiem do zmiany zagospodarowania terenu (zmiana lokalizacji altany śmietnikowej, rozbiórka altany istniejącej i budowa jej w nowym miejscu oraz rozbiórka istniejącego chodnika i budowa nowych chodników w miejscach ich dotychczas pozbawionych). W związku z powyższym składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomością nr [...] Spółdzielnia powinna posiadać i wykazać, że posiada zgodę współwłaścicieli nieruchomości. W związku z tym, że inwestor nie posiada zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości objętej inwestycją, zasadnie organ I instancji zobowiązał zgłaszającą do przedłożenia dokumentów potwierdzających treść złożonego przez nią oświadczenia. Skoro Spółdzielnia ich nie przedłożyła, zasadne było wniesienie sprzeciwu w sprawie zgłoszonych robót budowlanych. Spółdzielnia Mieszkaniowa "G." zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni nie stanowi tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane do wszystkich tych robót budowlanych, które służą/dotyczą eksploatacji i utrzymaniu nieruchomości wspólnej, a jedynie do takich które są eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnej rozumianej jako czynności zwykłego zarządu; art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2015 r. poz. 1892), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że sprawowany przez skarżącą zarząd nieruchomością wspólną nie stanowi podstawy do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w stosunku do prac wskazanych w zgłoszeniu; art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzenie zebranego w sprawie materiału w sposób szczegółowy; art. 77 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, w tym głównie w postaci zgłoszenia budowy altany śmietnikowej wraz z elementami małej architektury wraz z projektem budowlanym i w konsekwencji uznanie, że zakres prac objętych zgłoszeniem i projektem wykracza poza zakres bieżącego utrzymania nieruchomości lub zakres zwykłego zarządu, w sytuacji gdy organ powinien zbadać, czy prace te mieszczą się w zakresie utrzymania i eksploatacji nieruchomości wspólnej, co zgodnie z uchwałą NSA z 19 października 2015 r. sygn. akt II OPS 2/15 obejmuje wszelkiego rodzaju roboty budowlane, które służą prawidłowej eksploatacji i utrzymaniu substancji budynkowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, w zaskarżonym wyroku stwierdził, że skarga jest uzasadniona. Zdaniem Sądu zagospodarowanie działki [...] polegające na: budowie nowej - dostosowanej do wywozu odpadów komunalnych - altany śmietnikowej przeznaczonej dla mieszkańców, budowie elementów małej architektury a także wybudowaniu nowych chodników, mieści się w zakresie eksploatacji i utrzymania tej nieruchomości wspólnej. Wykonanie tych robót budowlanych związane jest bowiem z bieżącą eksploatacją nieruchomości a ponadto przyczyni się bez wątpienia do polepszenia członkom Spółdzielni warunków mieszkaniowych, poprzez zaspokojenie ich potrzeb w zakresie składowania a następnie wywozu odpadów komunalnych, poruszania się po terenie działki a także zapewni mieszkańcom odpowiednie warunki rekreacji i wypoczynku. Tak więc Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, iż legitymowała się ona tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w myśl art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Skargą kasacyjną Wojewoda [...] zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. nr 119, poz. 1116, ze zm.) w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.), polegające na przyjęciu, że zamierzenie budowlane objęte przedmiotowym zgłoszeniem mieściło się w ramach eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, co w konsekwencji prowadziło do wniosku, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "G." jako inwestor dysponowała w przedmiotowej sprawie prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 2) przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi, mimo iż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad w nim wymienionych, w szczególności poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że inwestor dysponował w przedmiotowej sprawie prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z powyższymi zarzutami w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Wojewody kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że roboty zgłoszone przez Spółdzielnię nie mieszczą się w pojęciu eksploatacji i utrzymania nieruchomości. Roboty te w swej istocie polegać bowiem będą na zmianie zagospodarowania terenu (zmiana lokalizacji altany śmietnikowej, rozbiórka altany istniejącej i budowa jej w nowym miejscu oraz rozbiórka części istniejącego chodnika i budowa nowych chodników w miejscach ich dotychczas pozbawionych). Pod pojęciem bieżącego utrzymania nieruchomości można by ewentualnie zakwalifikować roboty polegające na remoncie nawierzchni chodnika lub altany śmietnikowej, nie zaś jej budowę w całkiem nowej lokalizacji i budowę chodników oraz ich rozbiórkę i zagospodarowanie tego terenu na tereny zielone. Również ewentualna przebudowa czy też rozbudowa altany śmietnikowej mogłaby zostać zakwalifikowana do eksploatacji nieruchomości, gdyż zmiana jej parametrów technicznych (zwiększenie jej powierzchni zabudowy) miałoby służyć realizacji potrzeb mieszkańców i wywiązaniu się z obowiązku zapewnienia miejsc na gromadzenie odpadów w zwiększonej ilości. W niniejszej sprawie altana zmieni natomiast miejsce swojej lokalizacji. Ponadto Wojewoda wskazał, że przedmiotowa inwestycja jest forsowana przez Spółdzielnię wbrew woli większości pozostałych współwłaścicieli (protest przeciwko inwestycji podpisało ok. 250 osób) a Spółdzielnia jest mniejszościowym współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera uzasadnionych podstaw zaskarżenia. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy Spółdzielnia Mieszkaniowa "G." w G. dokonująca zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie altany śmietnikowej wraz z elementami małej architektury na terenie działki nr [...], zlokalizowanej przy ul. W., ul. Gen. [...], ul. S. w G., legitymowała się prawem do samodzielnego dysponowania ww. nieruchomością w celu wykonania powyższych robót. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Definicję legalną prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane formułuje art. 3 pkt 11 powołanej wyżej ustawy, zgodnie z którym przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo z stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonania robót budowlanych. W uchwale składu 7 sędziów z dnia 19 października 2015 r. podjętej w sprawie o sygn. akt II OPS 2/15 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej. W uzasadnieniu powyższej uchwały stwierdzono między innymi, że "ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie różnicuje działań spółdzielni mieszkaniowej, sprawującej zarząd nieruchomością wspólną na podstawie art. 27 ust. 2 u.s.m. (tj. ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych), na czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Jest to zrozumiałe, jeżeli przyjmuje się, że zakres zarządu, o którym mowa w art. 27 ust. 2 u.s.m., dotyczy utrzymania i eksploatacji nieruchomości wspólnej. Nie ma podstaw do przyjęcia stanowiska, że spółdzielnia mieszkaniowa w ramach zarządu nieruchomością wspólną może realizować inne cele niż utrzymanie i eksploatacja nieruchomości wspólnej". Następnie stwierdza się, że "ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie określa, na czym polega eksploatacja i utrzymanie nieruchomości wspólnej, którą stanowią część budynku i urządzenia niesłużące wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Można jednak przyjąć, że eksploatacja i utrzymanie takiej nieruchomości wspólnej obejmuje wszelkiego rodzaju roboty budowlane, które służą prawidłowej eksploatacji i utrzymaniu substancji budynkowej, co oznacza, iż spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną ma tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane w zakresie robót budowlanych, które służą eksploatacji i utrzymaniu części budynku i urządzeń objętych współwłasnością. Roboty budowlane mogą więc obejmować nie tylko remont, ale także przebudowę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, jeżeli dotyczą eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, zarówno co do części budynku, jak i urządzeń budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego". Przy czym podkreślenia wymaga, że przez pojęcie "urządzenia budowlane" należy rozumieć - zgodnie z definicją zawartą w ww. art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane - urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Dokonując oceny przedmiotowej inwestycji w ww. kontekście należy uznać, że objęte zgłoszeniem Spółdzielni Mieszkaniowej "G." roboty budowlane polegające na budowie altany śmietnikowej wraz z elementami małej architektury na nieruchomości o nr [...] pozostającej w zarządzie tej Spółdzielni, mieszczą się w zakresie pojęcia eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej. Z załączonego do przedmiotowego zgłoszenia projektu budowlanego wynika, że istniejąca obecnie osłona śmietnikowa zlokalizowana w szczycie budynku mieszkalnego (ul. C.), umożliwiająca składowanie 2 kontenerów 1,1 m3, nie przystaje do dzisiejszych potrzeb oraz nie spełnia oczekiwań zarówno pod względem funkcjonalnym jak i estetycznym. Zwrócono w nim również uwagę na bardzo zły stan chodnika północnego o nawierzchni z płyt betonowych. Wskazano, że "dla potrzeb obsługi przyległych budynków zaprojektowano nową osłonę śmietnikową, przystosowaną do stosowania ruchomych pojemników do czasowego gromadzenia odpadów stałych o poj. 1,1 m3, w ilości max. 8 pojemników, zgodnie z potrzebami inwestora". Przy czym nową osłonę zlokalizowano w odległości 10 m od okien najbliższego budynku. W projekcie przewidziano ponadto wykonanie nowych chodników, schodów terenowych, a także boiska w części centralnej ciągu pieszego. Opisane powyżej zagospodarowanie objętej przedmiotowym zgłoszeniem działki zmierza zatem do polepszenia członkom Spółdzielni oraz pozostałym współwłaścicielom warunków mieszkaniowych poprzez zaspokojenie ich potrzeb w zakresie gospodarowania odpadami i zapewnienie możliwości aktywnej rekreacji, a także poprawi komunikację przez przebudowę ciągów komunikacyjnych. Inwestycja ta niewątpliwie służy zatem prawidłowej eksploatacji nieruchomości objętych współwłasnością, albowiem Spółdzielnia musi zapewnić prawidłową zbiórkę odpadów i ich sortowanie. W konsekwencji Spółdzielni przysługiwało w tej sprawie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Zasadnie w tych okolicznościach Sąd I instancji uchylił zaskarżoną jak i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta G.. z [...] kwietnia 2017 r. W związku z tym, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 3 pkt 11 Prawo budowlane nie zasługiwał na uwzględnienie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.