II FSK 1361/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Bogusław Gruszczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia NSA Grzegorz Borkowski, Protokolant Anna Dziewiż, po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej A. [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wr 1268/05 w sprawie ze skargi A. [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 18 sierpnia 2005 r. [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. w sprawie terminu płatności IV, V, VI raty podatku od nieruchomości za 2003 r. oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Pismem z dnia 2 kwietnia 2003 r. Agencja M. z siedzibą w W. - Oddział Terenowy we W. wniosła o odroczenie płatności zaliczek na podatek od nieruchomości za 2003 r. w ten sposób, aby płatność zaliczki za kwiecień przesunąć na dzień 30 czerwca 2003 r., a płatność zaliczek za maj i czerwiec na dzień 31 sierpnia 2003 r. Decyzją z dnia 24 kwietnia 2003 r. Wójt Gminy K. uwzględnił wniosek w całości. Wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2005 r. Agencja zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie nieważności wspomnianej decyzji Wójta Gminy K. Agencja podała, że decyzja Wójta dotknięta jest wadami, o których mowa w art. 247 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "ord. pod.", tj. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości oraz z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenia przepisów o właściwości organów podatkowych wnioskodawczyni upatrywała w tym, że odroczone raty podatku od nieruchomości dotyczyły nieruchomości położonych częściowo w zasięgu terytorialnym innego organu, a mianowicie Burmistrza Miasta K. Wójt Gminy K. powinien wobec tego przekazać, w odpowiednim zakresie, wniosek Agencji do Burmistrza Miasta K., a nie podejmować rozstrzygnięcie w sprawie. Za rażące naruszenie prawa należy według Agencji uznać z kolei to, że Wójt Gminy K. rozstrzygnął sprawę na podstawie nieobowiązujących w dacie orzekania przepisów ustawy z dnia 30 czerwca 2000 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców (Dz.U. Nr 60, poz. 704). W tym zakresie obowiązywała już bowiem ustawa z dnia 27 lipca 2002 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców (Dz.U. Nr 141, poz. 1177 ze zm.). Decyzją z dnia 28 czerwca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem, a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją tego samego organu z dnia 18 sierpnia 2005 r. Odnosząc się do pierwszej z wymienionych wyżej przesłanek stwierdzenia nieważności, organ podatkowy wskazał, że Agencja złożyła deklarację na podatek od nieruchomości za 2003 r., której Wójt Gminy K. nie kwestionował. Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 1 ord. pod. zobowiązanie podatkowe w tym podatku powstało z mocy prawa w wysokości określonej w deklaracji. Podatek wykazany w deklaracji był równocześnie podatkiem do zapłaty. Dlatego też organ ten był właściwy do odroczenia terminu płatności zobowiązania, nawet jeśli było ono zawyżone. W postępowaniu o udzielenie wskazanej ulgi organ nie był bowiem uprawniony ani zobowiązany do badania prawidłowości zadeklarowanego zobowiązania. Mógł jedynie zbadać zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 48 ord. pod. W kwestii zaistnienia drugiej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, organ przyznał, iż w decyzji rzeczywiście wskazano przepisy nieobowiązujące. Stanowi to w jego ocenie naruszenie prawa, jednakże nie w stopniu rażącym. Przedmiotem postępowania o odroczenie terminu płatności było bowiem przede wszystkim ustalenie zaistnienia okoliczności wymienionych w art. 48 ord. pod. W tej sytuacji powołanie się przez organ w trakcie postępowania na przepisy uchylone nie miało wpływu na prawa i obowiązki wnioskodawczyni, zwłaszcza że obowiązek przedstawienia informacji, do czego Agencję wezwano na podstawie tych przepisów, przewidziany był także w nowej (obowiązującej) ustawie. Ponadto Agencja w odpowiedzi na wezwanie organu powołała prawidłową ustawę. Organ II instancji odniósł się również do zarzutu pominięcia pełnomocnika Agencji, przez co pozbawiono ją możności udziału w postępowaniu. Wyjaśnił w tym zakresie, że wszystkie pisma kierowano na adres pełnomocnika podany we wniosku i następnych pismach składanych w sprawie. Skargę Agencji na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 sierpnia 2005 r. oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2006 r. (sygn. akt I SA/Wr 1268/05). Sąd przyjmując powyższy stan sprawy, stwierdził, że niezasadne są zarzuty Agencji dotyczące pozbawienia jej możliwości udziału w postępowaniu. Ani z pełnomocnictwa, ani z innych pism składanych w sprawie nie wynika, że do pełnomocnika należy kierować pisma na adres inny, aniżeli adres wnioskodawcy, którego był pracownikiem. W tych warunkach nieprawidłowości w adresowaniu, polegające na pominięciu imienia i nazwiska pełnomocnika, mogły spowodować jedynie opóźnienie w podejmowaniu przez niego czynności. Tego jednak w postępowaniu nie stwierdzono, dlatego też nie można utożsamiać ich z uniemożliwieniem stronie uczestnictwa w postępowaniu. Nawiązując w dalszej kolejności do zarzutu rozpoznania sprawy przez organ w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, Sąd zauważył, że Agencja nie wskazała żadnych dowodów, które należało przeprowadzić oraz okoliczności, które należało w wyniku przeprowadzenia tych dowodów ustalić. Tak sformułowany zarzut nie pozwala więc odnieść się do niego merytorycznie, co oznacza, że Agencja nie miała podstawy go formułować. W odniesieniu do przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, Sąd podzielił wywody organu. W kwestii naruszenia przepisów o właściwości Sąd uznał, że organ obowiązany był zbadać, czy podatek objęty ulgą jest należny. A skoro w dacie orzekania podatek był należny, bo wynikał ze złożonej przez podatnika i nie kwestionowanej przez organ deklaracji, to nie doszło do naruszenia właściwości miejscowej. Sąd nie zgodził się również z twierdzeniami Agencji co do zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, nie jest nim podanie w decyzji nieobowiązujących przepisów w sytuacji, gdy obowiązki z nich wynikające znalazły odzwierciedlenie w nowych, wiążących regulacjach. Różnica między nowymi i starymi przepisami nie miała znaczenia dla sprawy, a Agencja podała żądane informacje na podstawie przepisów ustawy obowiązującej. W skardze kasacyjnej od opisanego wyroku Agencja, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła naruszenie: - art. 247 § 1 pkt 3 ord. pod., poprzez niedostrzeżenie, że nastąpiło rażące naruszenie prawa; - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.", przez jego zastosowanie, zamiast zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w wyniku czego - zdaniem Agencji - pozostawiono w obrocie prawnym decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa; - art. 141 § 4 p.p.s.a., przez błędne przyjęcie, jakoby nie istniał wymóg wskazania imienia i nazwiska pełnomocnika strony w korespondencji związanej z toczącym się postępowaniem oraz jakoby brak opóźnień w przekazywaniu dokumentacji nie dał podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów procesowych. W uzasadnieniu autorka skargi kasacyjnej podniosła, że korespondencja powinna być kierowana imiennie do pełnomocnika. Zaniechanie w tym zakresie spowodowało brak możliwości zapoznania się przez nią z dokumentami w sprawie. Naruszenie to jest tym bardziej widoczne w kontekście faktu, że pozostałe pisma i zawiadomienia organ adresował na pełnomocnika. Wskutek tego naruszenia pełnomocniczka nie mogła wskazać konkretnie niekompletności materiału dowodowego. Wadliwe działanie organu nie powinno tymczasem powodować ujemnych skutków dla strony. Zdaniem wspomnianej autorki, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wynikające z naruszenia właściwości miejscowej organu oraz powołania w podstawie prawnej przepisów nieobowiązujących, zostały przyznane przez Sąd, a mimo to nie znalazły jego aprobaty. W odniesieniu do ostatnio wymienionej kwestii pełnomocnik Agencji wskazała na różnice między regulacjami obu ustaw, mające zasadnicze znaczenie dla określenia statusu Agencji. W jej ocenie Agencja nie jest przedsiębiorcą, o czym świadczą art. 7 ust. 1, art. 9 ust. 1 oraz art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 163, poz. 1711 ze zm.) oraz przepisy Statutu Agencji nadanego jej przez Ministra .... Skoro Agencja popełniła błąd i na wezwanie złożyła tzw. oświadczenie przedsiębiorcy, Wójt Gminy K. powinien był uznać, że podstawą odroczenia płatności rat podatku nie mogą być przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2000 r. W konsekwencji autorka skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie złożyło odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozważania w sprawie rozpatrywanej zacząć trzeba od zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., sprowadzającego się do tezy, że Sąd pierwszej instancji przyjął błędne ustalenia faktyczne. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nie sposób mówić o błędzie co do faktu, jeśli poprzestaniemy na dyskusji, jak należy adresować korespondencję przeznaczoną dla pełnomocnika strony, do czego ograniczono się w pierwszym akapicie na str. 2 skargi kasacyjnej. Wymogi co do sposobu adresowania korespondencji nie należą do sfery faktycznej, lecz do sfery prawnoprocesowej. Aby odpowiedzieć na pytanie, czy Sąd pierwszej instancji przyjął błędne ustalenia faktyczne, trzeba najpierw zapytać, czy według Sądu, zawiadomienie o wyznaczeniu siedmiodniowego terminu do wypowiedzenia się w trybie art. 200 § 1 ord. pod. odnośnie zebranego w sprawie materiału zostało doręczone stronie, czy też jej pełnomocniczce. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął tę drugą ewentualność, gdyż stwierdził "... nieprawidłowości w zakresie adresowania korespondencji do pełnomocnika strony ..." (str. 6, wiersz 17 i 18). Tak sformułowane zdanie nie pozostawia żadnych wątpliwości, że według Sądu pierwszej instancji, pismo doręczono pełnomocnikowi strony, a błędem organu były jedynie nieprawidłowości w sposobie adresowania. Z powyższym stwierdzeniem zgodzić się nie sposób. We wspomnianym piśmie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 maja 2005 r. (błędnie nazwanym "postanowieniem") wskazano jako adresata Agencję M. - Oddział Terenowy Biura we W. (por. dowód doręczenia w nieponumerowanych aktach SKO). Skoro adresatem pisma była Agencja, to nie mógł być nim pełnomocnik. Okoliczność, że pełnomocnik Agencji był zatrudniony pod tym samym adresem, nie ma żadnego znaczenia. W przeciwnym razie należałoby przyjąć, że adresatami pisma byli wszyscy pracownicy Agencji, łącznie z portierami, co byłoby rozumowaniem ad absurdum. Reasumując, w rozpatrywanej sprawie doszło do błędnego wskazania adresata pisma, a nie tylko do "nieprawidłowości w zakresie adresowania", jak to ujął Wojewódzki Sąd Administracyjny. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że pismo doręczono pełnomocnikowi, podczas gdy w rzeczywistości doręczono je stronie, z naruszeniem art. 145 § 2 ord. pod., w brzmieniu obowiązującym w 2005 r. Oznacza to przyjęcie błędnego stanu faktycznego przez Sąd, a tym samym trafność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest jednak równoznaczne z koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku. Przepis ten ma charakter przepisu procesowego, co do którego obowiązuje zasada wynikająca z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., według której naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy może być podstawą skargi kasacyjnej, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy rozważyć należy, czy gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegł naruszenie przez organ art. 145 § 2 ord. pod., wydałby inny wyrok niż oddalający skargę. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że skoro zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy zostało doręczone stronie, a nie jej pełnomocnikowi, to oprócz art. 145 § 2 ord. pod. naruszono także art. 200 § 1 tej ustawy. Jednakże odpowiedź na tak postawione pytanie uwzględniać musi okoliczność, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był władny uchylić zaskarżonej decyzji, jeżeli naruszenie przepisów postępowania nie dawało podstawy do jego wznowienia i jednocześnie nie mogło mieć istotnego wpływu na treść tejże decyzji [argument a contrario z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a.]. Fakt naruszenia przez organ art. 145 § 2 i art. 200 § 1 ord. pod. nie dawał podstaw do wznowienia postępowania (szerzej na ten temat patrz uzasadnienie uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r., sygn. akt FPS 6/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 66). Jeśli zaś chodzi o wpływ naruszenia wspomnianych przepisów na treść decyzji, to trudno wyobrazić sobie, aby w ciągu 7 dni, nieudzielonych pełnomocnikowi strony, ten ostatni mógł dostarczyć skutecznych argumentów przemawiających za rzekomą nieważnością decyzji Wójta Gminy K. z dnia 24 kwietnia 2003 r., skoro nie przedstawił ich w ciągu następnych dwóch lat - o czym będzie mowa niżej - tzn. od chwili doręczenia mu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 28 czerwca 2005 r. do chwili wydania niniejszego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wynika stąd wniosek, że brak wpływu naruszonych przepisów procedury administracyjnej na treść decyzji organu podatkowego, uniemożliwiał Sądowi pierwszej instancji uchylenie z tego powodu tej decyzji. Skoro tak, to niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia wspomnianych przepisów nie miało wpływu na treść wyroku, a w konsekwencji naruszenie przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mogło stanowić podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 247 § 1 pkt 3 ord. pod. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że niezrozumiałe jest twierdzenie autorki skargi kasacyjnej, jakoby Wojewódzki Sąd Administracyjny przyznał zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Z treści zaskarżonego wyroku wynika, że nic takiego nie miało miejsca. Sąd stwierdził jednoznacznie, że nie zaistniała żadna z przesłanek wskazanych przez Agencję. Przyznanie dotyczyło jedynie faktu, że w decyzji będącej przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności powołano nieobowiązujące przepisy. Sąd uznał to za naruszenie prawa, ale odmówił przyjęcia, że ma ono charakter rażący, co wykluczało stwierdzenie nieważności decyzji. Podzielając trafność stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tej kwestii, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca nadto uwagę, że autorka skargi kasacyjnej pominęła zupełnie w swoich wywodach art. 48 ord. pod., stanowiący podstawę prawną decyzji o odroczeniu płatności rat podatku. Wywody skargi kasacyjnej zmierzały do ustalenia za pomocą Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Agencja nie była przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów o pomocy publicznej. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie stwierdził, że kluczową regulacją dla sprawy o odroczenie płatności podatku nie były przepisy o pomocy publicznej, lecz art. 48 ord. pod. Skoro rażącego naruszenia tego przepisu w ogóle w toku postępowania nie podnoszono, to nie ma podstaw do eliminowania z obrotu prawnego decyzji, która jest z nim zgodna. Dlatego też argumenty skargi kasacyjnej mijają się z istotą sprawy, a rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest w niniejszej sprawie ustalanie statusu Agencji. W konsekwencji, jeżeli decyzja Wójta Gminy K. nie jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 247 § 1 pkt 3 ord. pod., to pozostawienie jej w obrocie prawnym nie stanowiło naruszenia art. 151 p.p.s.a. Dlatego też zarzut naruszenia tego przepisu należało uznać za bezzasadny. Z tych przyczyn, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.