II OZ 479/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 7 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia G.M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Po 1087/19 o odrzuceniu G.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań i umorzenia postępowania odwoławczego postanawia: oddalić zażalenie UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 6 lutego 2020 r. wydanym w sprawie II SA/Po 1087/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę G.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań i umorzenia postępowania odwoławczego. Podstawę prawna odrzucenia skargi stanowił art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej: "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołań 60 osób fizycznych (wymienionych w treści decyzji, w tym skarżącego) oraz Komitetu Protestacyjnego Mieszkańców [...] oraz Mieszkańców [...]: 1) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2019r. nr [...]stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu przemysłowo-magazynowo-logistycznego z zapleczem socjalno-biurowym i niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, realizowanego na działkach nr [...] w [...], gm. [...] oraz 2) umorzyło postępowanie odwoławcze z wniosku wymienionych 60 osób fizycznych (w tym skarżącego) oraz Komitetu Protestacyjnego Mieszkańców [...] oraz Mieszkańców [...]. Powyższą decyzję doręczono inwestorowi za pośrednictwem Poczty Polskiej. Z uwagi na okoliczność, że liczba stron postępowania przekroczyła 20, organ odwoławczy – na podstawie art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.) zastosował art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", i zawiadomił o wydaniu ww. decyzji w drodze obwieszczenia zamieszczonego: - w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) Urzędu Miasta i Gminy [...] od [...] września 2019 r., - na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy [...] w dniach od [...] września do [...] października 2019 r., - na tablicy ogłoszeń Sołectwa [...] od dnia [...] września 2019 r. oraz - na tablicy ogłoszeń Sołectwa [...] od dnia [...] września 2019 r. W dniu [...] listopada 2019 r. G.M. złożył osobiście w siedzibie SKO w [...] skargę na powyższą decyzję organu z [...] września 2019 r., żądając jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi. W ocenie Sądu skarga podlegała odrzuceniu jako wniesiona po terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, stosownie do normy art. 53 § 1 i 54 § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie z uwagi na wielość stron (ponad 60) i przedmiot sprawy (decyzja w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia) zastosowanie znalazł przepis art. 74 ust. 3 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w myśl którego jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 k.p.a. Norm ta wskazuje, że jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej (§ 1). Dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej (§ 2). Dalej Sąd wyjaśnił, że ze wskazanym publicznym zawiadomieniem wiąże się skutek prawnoprocesowy doręczenia pisma. Oparty jest on na tzw. fikcji prawnej, że w trakcie biegu terminu 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia strony dowiedziały się o podjętej przez organ czynności i z nią się zapoznały w sposób równoważny doręczeniu pisma w formie doręczenia właściwego lub zastępczego. Dla rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w art. 49 k.p.a., zasadnicze znaczenie ma dzień, w którym obwieszczenie zostało udostępnione do wiedzy publicznej. Od tego dnia liczy się bowiem czternastodniowy termin o którym mowa w art. 49. W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że zawiadomienia o wydaniu decyzji dokonano w różnych miejscach. Najpóźniej dokonano obwieszczenia w sołectwie [...] - [...] września 2019 r. Zgodnie z art. 49 § 2 zd. 2 w zw. z art. 57 § 1 k.p.a. należy przyjąć, że zawiadomienie o wydaniu zaskarżonej decyzji uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia zdarzenia - publicznego obwieszczenia, nie licząc dnia tegoż obwieszczenia ([...].09.2019 r.), a więc z dniem [...] października 2019 r. Tym samym określony w art. 53 § 1 p.p.s.a. trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na powyższą decyzję rozpoczął bieg od dnia następnego tj. [...] października 2019 r. i upłynął [...] listopada 2019 r. Natomiast skarżący wniósł skargę [...] listopada 2019 r., a więc uchybił powyższemu terminowi. Zaś wniesienie skargi po terminie skutkowało jej odrzuceniem. Zażalenie na to postanowienie wniósł skarżący, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił: 1/ naruszenie art. 49 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organ prawidłowo ustalił liczba stron postępowania, tj. przyjął, że liczba ta wynosi ponad 20 osób, podczas gdy ustalenie takie nie wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organ w uzasadnieniu tej decyzji kwestionuje przymiot stron postępowania odwołujących się osób w oparciu o definicję strony wynikającą z art. 74 ust. 3a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; Organ w uzasadnieniu kwestionuje przymiot stron odwołujących się osób, za wyjątkiem jednej osoby. Wobec braku jednoznacznego ustalenia liczby stron postępowania organ niesłusznie zastosował art. 49 k.p.a. w zw. z art. 73 ust 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i dokonał ogłoszenia zaskarżanej decyzji. Sprzeczność stanowiska organu w zakresie liczby stron postępowania i nieprawidłowe jej ustalenie powoduje, że niedopuszczalne jest zastosowanie trybu zawiadomienia stron o decyzji w formie publicznego obwieszczenia. Ten tryb ma charakter wyjątkowy i potencjalnie umniejszający gwarancje prawne w aspekcie procesowym stron postępowania. Zatem, zasadą jest, że jego zastosowanie i wykładnia powinny być zawężające. Tym samym należy stwierdzić, iż organ nieprawidłowo uzewnętrznił wydaną decyzję, a termin do wniesienia skargi na ww. decyzję nie rozpoczął biegu wraz z upływem 14. dnia od ogłoszenia decyzji przez organ; 2/ uwadze Sądu pierwszej instancji uszło również i to, że treść pouczania zwarta w treści zaskarżonej decyzji nie odpowiada przyjętemu przez organ trybowi ogłoszenia decyzji. W pouczeniu tym brak jest jakiegokolwiek odniesienia do zastosowanego art. 49 k.p.a. i jego skutków w zakresie terminu uznania decyzji za doręczoną i w następstwie terminu do zaskarżenia decyzji. Organ w pouczaniu używa sformułowania, że termin do zaskarżenia wynosi 30 dni od "dnia doręczenia". Zasadnicze znaczenie ma tu użycie rzeczownika "doręczenie", które nigdy nie nastąpiło. W sprawie można ewentualnie uznać, iż miało miejsce uznanie decyzji za doręczoną - choć również takie ustalanie jest nieprawdziwe z przyczyn wskazanych w punkcie 1. powyżej. Skarżący opierając się na treści decyzji zakładał, że wkrótce ww. decyzja zostanie mu doręczona przez organ. Należy zatem stwierdzić, iż zgodnie z treścią pouczenia termin do zaskarżenia ww. decyzji nie rozpoczął biegu. Nawet jeżeli powyższe stwierdzanie jest w ocenie tut. Sądu niezasadne, to fakt błędnego pouczania przez organ nie może powodować ujemnych skutków procesowych dla skarżącego; 3/ nadto Sąd nie zauważył, że organ nie tylko wadliwie przyjął tryb ogłoszenia decyzji na podstawie art. 49 k.p.a., ale również zastosował ten tryb w sposób nieprawidłowy, który stanowi naruszenie zasady dbałości organu o zachowanie równowagi stron w postępowaniu. Mianowicie organ z jednej strony postanowił o ogłoszeniu decyzji, ale jednocześnie postanowił doręczyć za pośrednictwem operatora pocztowego decyzję stronie przeciwnej, tym samym równowaga ta została naruszona; 4/ kolejnym uchybieniem organu, którego nie ustalił Sąd pierwszej instancji, a który to błąd ma istotne znacznie dla wyniku sprawy, tj. czy ogłoszenie o wydaniu decyzji dokonane przez organ może mieć skutek w postaci uznania decyzji za doręczoną z upływem 14 dni od ogłoszenia, jest brak zamieszania w treści obwieszczenia z dnia [...] września 2019 r. wskazania dnia, w którym nastąpiło ogłoszenie, co na podstawie art. 49 § 2 stanowi wymóg dla takiego uznania. 5/ w ocenie skarżącego organ winien zgodnie z dyspozycją art. 49a k.p.a uprzedzić strony o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób o decyzjach czy innych czynnościach w sprawie. Brak takiego uprzedzenia stron powoduje, że dokonane przez organ w trybie art. 49 k.p.a. ogłoszenie o wydaniu zaskarżonej decyzji nie może być skuteczne w zakresie uznania decyzji za dręczoną z upływem czternastu dni od zamieszania ogłoszenia. Nie dostrzegając również tego błędu organu Sąd pierwszej instancji nie słusznie uznał przedmiotową skargę za wniesioną z upływem terminu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Natomiast zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Z treści art. 49 § 1 k.p.a. wynika, że strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Tego rodzaju przepisem szczególnym w przedmiotowej sprawie jest art. 74 ust. 3 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, który w dniu wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 k.p.a. Jak już wyżej podniesiono, w przypadku zawiadamiania stron postępowania o wydaniu decyzji przez organ w trybie art. 49 k.p.a., zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. W przedmiotowej sprawie, z uwagi na zawiadomienie stron postępowania o wydaniu zaskarżonej decyzji poprzez obwieszczenie zamieszczone w kilku różnych miejscach, zasadnie Sąd pierwszej instancji czternastodniowy termin, o którym stanowi art. 49 k.p.a., liczył od dnia, w którym zawiadomienie to (w formie obwieszczenia) zamieszczono najpóźniej (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 847/12, publ. CBOSA), tj. od zamieszczenia go na tablicy ogłoszeń Sołectwa [...], a więc od dnia [...] września 2019 r. Oznacza to, że w tej sprawie doręczenie decyzji nastąpiło [...] października 2019 r. - tak przyjął również NSA w sprawach II OZ 417/20 (postanowienie z dnia 2 września 2020 r.), II OZ 394/20 (postanowienie z 26.06.2020 r.); podobne stanowisko zajął NSA w postanowieniu 17.02.2020 r. wydanym w sprawie II OZ 402/20. W konsekwencji trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi upływał skarżącemu [...] listopada 2019 r. Zaś skarga została wniesiona w dniu [...] listopada 2019 r., a więc już po upływie trzydziestu dni o których mowa wyżej. Obwieszczenie o którym stanowi art. 49 k.p.a. ma ten skutek, że każdy zainteresowany, który uważa się za stronę, może się dowiedzieć o toczącym postępowaniu i jego przebiegu, co umożliwia ewentualny czynny w nim udział. W związku z tym do podmiotów zainteresowanych tym postępowaniem należy podjęcie czynności zapewniających im czynne uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym. W tej zaś sprawie swój akces do postępowania zgłosiło na etapie postępowania odwoławczego 60 osób, a więc niewątpliwie na etapie postępowania odwoławczego została spełniona przesłanka do zastosowania art. 49 k.p.a., który umożliwia doręczenie decyzji administracyjnej poprzez obwieszczenie, w sytuacji gdy liczba stron postępowania przekroczyła 20. Dla tej oceny nie ma znaczenia, że organ odwoławczy w sposób merytoryczny ocenił, że określonej liczbie podmiotów nie przysługuje przymiot strony postępowania środowiskowego. Ponadto jeżeli skarżący dowiedział się o zaskarżonej decyzji z zawiadomienia poprzez obwieszczenie to nie mógł oczekiwać, że decyzja ta zostanie mu doręczona. Natomiast ewentualne braki w pouczeniu, w której nastąpiło obwieszczenie, nie stanowią argumentacji do skutecznego podważenia oceny co do nieterminowego wniesienia skargi. Nadto wskazać trzeba, że prawidłowość procedowania organu w sprawie na tym etapie nie podlega badaniu. Kwestia prawidłowości zastosowania przepisów prawa przez organ może być badana w toku postępowania, po skutecznym wniesieniu skargi. W ocenie Sądu kwestia doręczenia decyzji za pośrednictwem operatora pocztowego "stronie przeciwnej" nie ma żadnego wpływu na sposób liczenia terminu do wniesienia skargi w stosunku do skarżącego. Zaś przepis art. 49a k.p.a. nie ma w sprawie zastosowania, gdyż w przedmiotowej sprawie obwieszczenie zostało dokonane na podstawie art. 74 ust. 3 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 49 k.p.a. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że argumenty zażalenia nie podważyły ustaleń Sądu pierwszej instancji co do tego, że w tej sprawie skarga została złożona już po upływie terminu o którym mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a. Dlatego, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.