II SA/Ke 936/20

SENTENCJA II SA/Ke 936/20 POSTANOWIENIE Dnia 23 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Detka po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. W. na uchwałę Rady Gminy Masłów z dnia 28 października 2010 r. Nr LIII/409/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić S. W. kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. UZASADNIENIE II SA/Ke 936/20 UZASADNIENIE W dniu 28 października 2010 r. Rada Gminy Masłów podjęła uchwałę Nr LIII/409/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa "DOMASZOWICE II" na terenie gminy Masłów. Pismem z 16 września 2020 r. S. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na powyższą uchwałę wskazując, że poprzedził ją wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 23 lipca 2020 r. Na wezwanie to, doręczone 27 lipca 2020 r., organ nie odpowiedział. Wezwanie stanowi załącznik do skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną, która przysługuje stronie jednokrotnie. Tymczasem skarżący pierwsze wezwanie wystosował w dniu 11 kwietnia 2016 r., po czym wniósł skargę z dnia 8 czerwca 2016 r., która została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 674/16. W przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi, organ wniósł o jej oddalenie. Wykonując zobowiązanie wynikające z zarządzenia sędziego sprawozdawcy z 30 października 2020 r., organ nadesłał wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z 11 kwietnia 2016 r., o którym mowa w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi sąd zobowiązany jest do ustalenia, czy odpowiada ona warunkom formalnym, czy wniesiona została w terminie, a także czy jest dopuszczalna. W myśl art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej zwanej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Skarga w niniejszej sprawie oparta została na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (aktualny tekst ustawy - t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.), przytaczanej dalej jako u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., każdy, czyj interes prawny lub II SA/Ke 936/20 uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie znajduje zastosowanie powyższy przepis w tak przytoczonym brzmieniu, co wynika z art. 17 ust. 2 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Stosownie do tych przepisów, art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz przepisy u.s.g., w ich brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. po 1 czerwca 2017 r. Ponieważ zaskarżona uchwała Rady Gminy Masłów została podjęta w dniu 28 października 2010 r., a więc przed zmianą art. 101 ust. 1 u.s.g. (polegającą na rezygnacji z wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na akty podejmowane przez organ gminy) oraz art. 53 p.p.s.a. (zgodnie z którym od dnia 1 czerwca 2017 r. skargę na akty, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., tj. akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, można wnieść w każdym czasie), skarżący był zobowiązany do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i do zachowania terminu do wniesienia skargi przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. - w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Wezwanie właściwego organu do usunięcia naruszenia jest obligatoryjnym elementem skuteczności wniesienia skargi na uchwałę organu gminy podjętą przed 1 czerwca 2017 r., w tym na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy, tj. z odpowiedzi organu na skargę oraz z nadesłanego przez organ wezwania do usunięcia naruszenia prawa, S. W. pismem z 11 kwietnia 2016 r., złożonym w organie tego samego dnia, wystąpił do Rady Gminy Masłów z wezwaniem do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego przez uchwałę Nr LIII/409/2010 z dnia 28 października 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Domaszowice II" – w zakresie, w jakim ustala tereny rolnicze. Skarżący podniósł w tym piśmie, że Rada naruszyła jego prawo własności, nadużyła przyznane jej ustawowo władztwo planistyczne i pominęła w ustaleniach planu decyzję Wójta Gminy Masłów z dnia 29 grudnia 2001 r. ustalającą II SA/Ke 936/20 warunki zabudowy dla działek gruntu o numerach ewidencyjnych 349/10, 349/11 i 347 położonych w Domaszowicach dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku garażowego wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi. Stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r.), w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07 (ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 60) wyjaśnił, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Oznacza to, że skargę na uchwałę rady gminy podjętą przed 1 czerwca 2017 r., w trybie art. 101 u.s.g., należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi rady gminy na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, a jeżeli rada nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia tego wezwania. Ugruntowane stanowisko prezentowane w orzecznictwie wskazuje jednocześnie, że nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. traktować jako czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby takie działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić jego bezpieczeństwo. Takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi, na podstawie przepisów przewidujących skierowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w pozycji bardziej uprzywilejowanej niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów. Ilekroć ustawodawca mówi w przepisach prawnych o środkach odwoławczych, ma na myśli prawo określonego podmiotu do jednokrotnego wniesienia danego środka od danego aktu administracyjnego. Traktując wezwanie do usunięcia naruszenia jako substytut środka odwoławczego, nie ma jednocześnie podstaw by je traktować inaczej, niż określają to przepisy w stosunku do klasycznych środków odwoławczych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Przyjęcie odmiennego poglądu byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa. Jeżeli skarga z uwagi na wniesienie jej z uchybieniem terminu zostanie odrzucona, to ponowne wniesienie jej w tej samej sprawie byłoby II SA/Ke 936/20 podważeniem sensu istnienia rygorów procesowych i skutków ich stosowania. Tym samym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną przysługującą konkretnemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie (postanowienia NSA: z dnia 24 czerwca 2002 r. sygn. OSA 2/02, z dnia 20 września 2006 r. sygn. II GSK 212/06, z dnia 26 lutego 2009 r. II OSK 264/09, z dnia 13 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 754/08; wszystkie dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc przedstawione wyżej rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że złożenie w dniu 11 kwietnia 2016 r. wezwania do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą, rozpoczęło bieg terminu do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. - w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Dnia 9 czerwca 2016 r. S. W. złożył za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, która została odrzucona prawomocnym postanowieniem tego Sądu z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 674/16 z uwagi na brak uiszczenia wpisu od skargi. Kolejną skargę skarżący złożył 5 kwietnia 2017 r. Została ona odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 260/17 z uwagi na niezłożenie dowodu, że skarżący wezwał do usunięcia naruszenia prawa. Niezależnie od tego Sąd zgodził się z organem, że "ponowne wezwanie do usunięcia naruszenia w tej samej sprawie byłoby bezskuteczne zwłaszcza w sytuacji, gdy jak to wynika z porównania skarg w obu sprawach (niniejszej oraz II SA/Ke 674/16) podnoszone w nich zarzuty oraz zakres zaskarżenia są takie same". Aktualnie wniesiona skarga jest trzecią skargą S. W. na uchwałę Nr LIII/409/2010 Rady Gminy Masłów, przy czym w jej treści powołano się na okoliczność złożenia do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa pismem z 23 lipca 2020 r. Wezwanie to dotyczy w szczególności postanowień planu miejscowego ustalających tereny rolnicze w granicach nieruchomości o numerach [...] stanowiących własność S. W. W uzasadnieniu wezwania skarżący powołuje się na tę samą decyzję Wójta Gminy Masłów z dnia 29 grudnia 2001 r., o jakiej mowa była w wezwaniu z 11 kwietnia 2016 r., ustalającą warunki zabudowy dla działek gruntu o numerach ewidencyjnych [...] położonych w Domaszowicach, dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku garażowego wraz z niezbędnym urządzeniami budowlanymi. Wskazano jednocześnie, że działka nr 349/10 aktualnie oznaczona jest numerem 480. II SA/Ke 936/20 Nie ulega wątpliwości, że zakres obu wezwań do usunięcia naruszenia prawa uchwałą nr LIII/409/2010 Rady Gminy Masłów, tj. wezwania z 11 kwietnia 2016 r. oraz z 23 lipca 2020 r., jest taki sam. Dotyczą one działek stanowiących własność skarżącego, dla których w planie miejscowym przyjętym zaskarżoną uchwałą nie przewidziano możliwości zabudowy, gdyż oznaczono je jako tereny rolnicze. W obu wezwaniach argumentem przemawiającym za słusznością stawianych zarzutów jest przywołanie decyzji Wójta Gminy Masłów z dnia 29 grudnia 2001 r. ustalającej warunki zabudowy dla części działek skarżącego. Ponadto zarzuty wniesionej aktualnie skargi pokrywają się przedmiotowo z tymi, które zostały podniesione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z 11 kwietnia 2016 r. i sprowadzają się do zakwestionowania ustaleń planu miejscowego nieprzewidujących dla działek skarżącego możliwości zabudowy. Dlatego stwierdzić należy, że wezwanie skierowane do organu pismem z 23 lipca 2020 r. jest powtórnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa dotyczącym tej samej uchwały i tego samego zakresu jej zaskarżenia, co oznacza, że nie może zostać uznane za takie, które skutecznie otwiera termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Jak powiedziano już wyżej, termin ten rozpoczął bieg 12 kwietnia 2016 r. i złożona aktualnie skarga została wniesiona po jego upływie. S. W. wyczerpał już prawną możliwość kwestionowania zaskarżonej uchwały w trybie określonym w art. 101 ust. 1 u.s.g., a kolejne wezwane nie mogło wywołać skutku procesowego polegającego na zmianie początku biegu terminu do wniesienia skargi. Ponieważ niniejsza skarga złożona została po terminie, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wpis od skargi zwrócono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.