IV SA/Wa 1467/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 października 2020 r. sprawy ze skargi R. E. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących R. E. i M. K. solidarnie kwotę 1014 (tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ("SKO", "Kolegium") z dnia [...] kwietnia 2020r., nr [...] ("zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania R. E. i M. K. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] [...] nr [...], z dnia [...] grudnia 2019 roku, o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażu wolnostojącego na dz.ew. nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w dzielnicy [...] [...] - utrzymało ww decyzję Zarządu Dzielnicy w mocy. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. W dniu 25 września 2019 roku R. E. i M. K. wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla ww inwestycji. W toku prowadzonego postępowania Zarząd Dzielnicy [...] ustalił, iż w obszarze objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zatem jak stwierdził, wniosek co do istoty był zasadny. Jednakże w ocenie organu I instancji, wydanie decyzji pozytywnej - ustalającej warunki zabudowy - nie było możliwe, bowiem w przedmiotowej sprawie nie zostały łącznie spełnione wszystkie warunki wskazane w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, konkretnie zaś nie został spełniony, wyrażony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww ustawy, wymóg dobrego sąsiedztwa. Powyższe uzasadnione było faktem, iż w obszarze analizowanym nie ma żądnej działki zabudowanej budynkiem o parametrach odpowiadających budynkowi garażowemu, o który wnosił inwestor, co powoduje, iż warunek dobrego sąsiedztwa nie został spełniony. Jak wskazał organ, objęty wnioskiem budynek garażowy jest węższy, niższy i zajmować miałby mniejszą powierzchnię, niż budynki istniejące. Zatem już nawet pobieżna analiza wskazuje, że w obszarze analizowanym nie ma żadnych budynków garażowych, gospodarczych, czy pomocniczych, ani jakichkolwiek innych o parametrach choćby zbliżonych do planowanego budynku garażu. Z tego powodu nie było możliwości ustalenia parametrów zabudowy dla planowanej inwestycji. Jednocześnie organ przyznał rację inwestorom, iż funkcja garażowa jest do pogodzenia z funkcją mieszkaniową. Jednak w świetle powyżej wskazanej kolizji, sama zgodność funkcji nie wystarczyła aby uznać, że w rozpatrywanej sprawie spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa. Stąd też konieczna była odmowa wnioskowanych warunków zabudowy. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli R. E. i M. K.. W odwołaniu, uzupełnionym pismem z dnia 11 lutego 2020 roku, podniesiono w szczególności, że planowany budynek garażu byłby budynkiem pomocniczym do budynku głównego mieszkalnego i uzupełniałby funkcję mieszkaniową. W ocenie inwestorów nie zmieni się zatem przeznaczenie nieruchomości. Istniejąca zabudowa pozwala natomiast na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji mieszkaniowej poprzez uzupełnienie domu mieszkalnego pomocniczym budynkiem garażu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2019 roku, utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...]. W ocenie Kolegium przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego spełnia wymagania ustawowe. Analiza przepisu art. 61 ust. 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz stanu faktycznego potwierdzonego materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy prowadzi do wniosku, że badana decyzja została wydana zgodnie z prawem, a w szczególności z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu odwoławczego, tożsamym ze stanowiskiem Zarządu Dzielnicy [...], wydanie decyzji pozytywnej - ustalającej warunki zabudowy - nie było możliwe, bowiem w przedmiotowej sprawie nie zostały łącznie spełnione wszystkie warunki wskazane w ww. przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj wyrażony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww ustawy - wymóg dobrego sąsiedztwa. Kolegium wskazało, iż zgodnie z tym przepisem, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z przeprowadzonej analizy obszarowej wynika natomiast, że w obszarze analizowanym nie ma ani jednej działki zabudowanej budynkiem o parametrach odpowiadających budynkowi garażowemu, o który wnosił inwestor, tym samym nie było możliwości dla ustalenia parametrów zabudowy dla planowanej inwestycji. Powyższe stanowiło podstawę wydanej odmowy (nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa). Nie zgadzając się z ww rozstrzygnięciem R. E. i M. K., reprezentowani przez profesjonalnych pełnomocników, wystąpili do tut. Sądu ze skargą, zarzucając naruszenie: - art. 61 ust. pkt 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. z dnia 6 lutego 2020 r. (dalej: "u.p.z.p.") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunek dobrego sąsiedztwa nie zostanie spełniony z powodu braku na działkach sąsiednich zabudowy o parametrach odpowiadających budynkowi garażowemu, mimo że budowa garażu stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej, co stanowi o uzupełnieniu istniejącej funkcji zagospodarowania bez wchodzenia z nią w kolizję, zaś z orzecznictwa sądów administracyjnych wprost wynika, że "budowa garaży dla samochodów, które mają służyć mieszkańcom danego terenu (...) niewątpliwie stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej i nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa, w rozumieniu art 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu Instancji oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych lub według złożonego na rozprawie spisu kosztów. W uzasadnieniu skargi przybliżyli stan faktyczny sprawy i podnieśli min., że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest spełniony, gdy nowa zabudowa jest kontynuacją lub uzupełnia zastaną zabudowę. Wskazali, iż budowa garaży dla samochodów niewątpliwie stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej i nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ww ustawy. W ocenie skarżących obiekty powyższej funkcji nie zmieniają przecież podstawowej funkcji terenu jako mieszkaniowego, lecz go uzupełniają. Stąd też w ocenie skarżących organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez wadliwe przyjęcie, że skoro w analizowanym obszarze nie występuje zabudowa mieszkalna z towarzyszącymi garażami wolnostojącymi, to nie ma możliwości ustalenia parametrów zabudowy dla planowanej inwestycji - budowy garażu wolnostojącego, co w konsekwencji sprawia, iż zasada dobrego sąsiedztwa pozostaje niespełniona. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w związku z art. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przejawiający się wadliwą interpretacją powyższej normy prawnej. Przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 cytowanej wyżej ustawy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Z kolei w myśl § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi, że rozporządzenie to określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślano, że pojęcie działki sąsiedniej, jak i kontynuacji funkcji należy interpretować w sposób szeroki. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Dlatego też przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość (por. np. wyrok NSA z dnia 3 października 2006 r. sygn. akt II OSK 196/06 - LEX nr 289275; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 1440/05 – "Wspólnota" 2007/35/46; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 551/05 - LEX nr 194346). Odnosząc się zatem do meritum zdaniem Sądu niezasadnie organy uznały, iż w przedmiotowej sprawie nie są łącznie spełnione wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie art. 61 ust. 1 a konkretnie, iż nie jest spełniony wyrażony w nim wymóg dobrego sąsiedztwa. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki [...] objętej wnioskiem inwestycyjnym, znajduje się zabudowa mieszkaniowa. Kontynuacja funkcji oznacza natomiast, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Przyjąć należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy więc traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2006r. sygn. akt IV SA/Wa 482/06). Podzielając w pełni powyższe stanowiska wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przytoczone wyżej obowiązujące przepisy i w swej istocie nie są zgodne z przywołanym wyżej orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Wbrew stanowisku organów, w realiach niniejszej sprawy, nie można przyjąć, że planowany garaż choć stanowi, jak podniosły organy, inwestycję uzupełniającą funkcję mieszkaniową to jednak nie jest inwestycją możliwą do zrealizowania na przedmiotowej działce z uwagi na brak takiej zabudowy, o takiej funkcji towarzyszącej w bezpośrednim sąsiedztwie. W ocenie Sądu, bez względu na powyższe okoliczności, mając na uwadze obszar analizy, organy miały podstawę do uznania, że projektowana inwestycja - skoro stanowi oczywiste uzupełnienie funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej i jest inwestycją o funkcji towarzyszącej dla tego rodzaju zabudowy, to pomimo iż w istocie, w powyższym obszarze nie znajduje się zabudowa stricte garażowa (garaże wolnostojące) a garaże wkomponowane w bryłę budynku, przedmiotowy wniosek powinien być poddany kompletnej analizie celem wydania decyzji zgodnie z treścią wniosku, jednak w tym także pod kątem zachowania ładu przestrzennego. Także trzeba mieć też na uwadze, iż garaże nie stanowią zabudowy uciążliwej, nie stanowią zabudowy usługowej, która mogłaby stanowić dysfunkcję dla istniejących budynków i ich mieszkańców, a wręcz w sposób oczywisty funkcjonalnie związane są z funkcją mieszkaniową. W tym aspekcie nie ma znaczenia czy w sąsiedztwie zabudowy budynkami jednorodzinnymi znajduje się już zabudowa - garażami wolnostojącym czy też znajdują się tylko garaże usytuowane w obrębie budynku. Odnosząc się natomiast do stanowiska organów dotyczącego braku możliwości ustalenia stosownych parametrów dla planowanej zabudowy garażowej (brak zabudowy porównawczej w obszarze analizy i w jej bezpośrednim sąsiedztwie), obowiązujące przepisy prawa powyższe absolutnie umożliwiają (jak np. ww rozporządzenie). Reasumując Sąd stwierdza, iż nie budzi żadnych wątpliwości możliwość lokalizowania, na terenie działek przyległych do działek o funkcji mieszkalnictwa jednorodzinnego, zabudowanych domami jednorodzinnymi, także garaży gdyż uzupełniają one tę funkcję. Tym samym zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak wyżej już wskazano, jest w pełni uzasadniony. A zatem rozpoznając sprawę ponownie, Zarząd Dzielnicy [...] będzie miał na uwadze wskazaną wyżej ocenę prawną, zgodnie z którą planowana inwestycja (charakter jej zabudowy), w okolicznościach niniejszej sprawy jest możliwa do zrealizowania. Przy czym organ winien wyjaśnić, czy planowana wnioskiem zabudowa nie zaburzy ładu przestrzennego i tylko w takim wypadku wydanie decyzji pozytywnej - ustalającej warunki zabudowy - byłoby możliwe (zachowanie nową zabudową ładu przestrzennego). W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 w z w. z art. 205 tej ustawy w punkcie drugim sentencji wyroku.