II SA/Sz 429/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi W. S. i R. S. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. UZASADNIENIE W dniu [...] lipca 2021 r. M. B. - działający z upoważnienia G. P. - złożył do Starosty [...] wniosek o pozwolenie na rozbudowę cmentarza komunalnego przy ul. [...] w K., na działkach nr [...], [...] K. - etap I inwestycji. Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. W. S. i R. S., dalej jako "skarżący", wnieśli zastrzeżenia do przedmiotowego zamierzenia budowlanego, wskazując na odległość planowanej inwestycji od granicy należących do nich działek: nr [...] oraz [...], obręb [...] K., skutkującą ograniczeniem w ich zabudowie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...], S. K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę. W. S. i R. S. wnieśli odwołanie od decyzji Starosty [...], zarzucając przedmiotowej decyzji naruszenie § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r., poz. 415), a tym samym naruszenie prawa własności, z uwagi na strefę ochronną od granic cmentarza w odległości min. 50 m. Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że właściwe postępowanie odwoławcze poprzedzone jest postępowaniem wstępnym mającym na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. Jeżeli jednak osoba wnosząca podanie twierdzi, że jest stroną, a zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego strony, jako że brak legitymacji do wniesienia odwołania nie jest oczywisty, organ ma obowiązek przeprowadzić w danym zakresie postępowanie wyjaśniające, przed przystąpieniem do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. W razie stwierdzenia braku legitymacji odwołującego się, organ zobligowany jest do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Dalej, Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ustalenie kręgu stron postępowania, poza inwestorem, wymaga zatem prawidłowego określenia obszaru oddziaływania. Stosownie do definicji legalnej, zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, obszar oddziaływania stanowi teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Obszar oddziaływania ustala się zatem na podstawie przepisów odrębnych, które z uwagi na cechy obiektu budowlanego wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Dla wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu należy dokonać oceny funkcji, formy, konstrukcji i inne cechy charakterystyczne obiektu, sposób zagospodarowania terenu wokół obiektu, w stosunku do nakazów i zakazów zawartych w przepisach prawa. Organ II instancji wyjaśnił, że powołana wyżej definicja obszaru oddziaływania obiektu zmieniona została przez ustawodawcę ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.). Obecnie wszelkie wynikające z przepisów odrębnych ograniczenia w zagospodarowaniu terenu nie mają znaczenia dla ustalenia obszaru oddziaływania obiektu. Biorąc powyższe pod uwagę nie jest przedmiotem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę analiza wszelkich utrudnień, czy oddziaływań inwestycji na działki sąsiednie, a tylko takich, które z uwagi na przepis prawa, ograniczają zabudowę działki sąsiedniej. Wszelkie inne utrudnienia mogą jedynie stanowić podstawę do kierowania roszczeń cywilnych wobec inwestora. Stosownie jednak do postanowień art. 26 i art. 27 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu dotychczasowym. Wojewoda wskazał, że przedmiotem inwestycji objętej wnioskiem inwestora jest pierwszy etap zamierzenia budowalnego, polegającego na rozbudowie cmentarza przy ul. [...] w K., na działkach nr [...], [...] K.. Zakresem planowanego zagospodarowania terenu cmentarza objęte są cztery kwatery grzebalne, wraz z ciągami pieszymi, przyłączami wodociągowymi, oświetleniem alejek oraz zielenią izolacyjną. Działka inwestycyjna nr [...] zlokalizowana jest na obszarze objętym zapisami uchwały Rady Miejskiej w K. [...] z dnia [...] maja 2001 r. w sprawie zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego miasta K. - dz. nr [...] pod cmentarz komunalny (Dz. U. Woj. Z. z 2001 r., poz. [...]). Ustalenia szczegółowe dla terenu objętego planem określają m.in.: nieprzekraczalną linię lokalizacji pół grzebalnych od drogi głównej i działki nr [...] - 6 m, a w stosunku do istniejącej zabudowy - 50 m; wprowadzenie obszaru zieleni izolacyjnej w północnej i wschodniej części terenu o szerokości 6 m i 50 m od zabudowy mieszkaniowej i usługowej; wydzielenie terenu cmentarza ogrodzeniem o charakterze trwałym o wysokości min. 1,5 m; lokalizację terenu zieleni ozdobnej ZPs; Określa się struktury powierzchni grzebalnych: - groby zwykłe - ok. 60%, w tym ok. 15% dla dzieci do lat 6-12, - pojedyncze rzędy grobów ziemnych lub murowanych przy żywopłotach - ok. 10%, - groby rodzinne - ok. 20%, - pola lub aleje zasłużonych od 1 - 5%, - pola urn - ok. 5 % powierzchni. Jak wynika z projektu budowlanego, planowana rozbudowa cmentarza sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...], [...] [...], [...] oraz [...]. Obszar określony we wniosku jako I etap nie sąsiaduje bezpośrednio z główną drogą, ul. [...], oraz działką nr [...] i [...]. Zdaniem Wojewody, przedmiotowa inwestycja nie narusza ustaleń uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] maja 2001 r. Ponadto, jest ona zgodna z przepisami Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, w tym z § 3 tego rozporządzenia. Projekt budowlany zawiera wszystkie wymagane ustawą Prawo budowlane dokumenty. Zgodnie z art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2 i art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę przedłożono 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z wymaganymi uzgodnieniami i opiniami, w tym decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. , opinię Naczelnego Lekarza Uzdrowiska dla uzdrowisk S. i K. , informację BIOZ, oraz oświadczenie projektantów zgodnie z art. 20 ust. 4 Prawa Budowlanego, że projekt budowlany wykonany jest zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Załączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz aktualne na dzień sporządzania projektu budowlanego zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego w myśl art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Zatwierdzenie projektu budowlanego nie narusza ogólnej zasady odpowiedzialności projektantów za rozwiązania przyjęte w projekcie. Organ odwoławczy podkreślił, że planowana inwestycja na etapie objętym wnioskiem inwestora, nie obejmuje obszarem oddziaływania działek nr [...] i [...], obręb [...] K. . Działki te sąsiadują bezpośrednio z granicą działki nr [...] objętej wnioskiem od strony wschodniej, niemniej zakres opracowania, wraz z wymaganą strefą ochronną 50 m, zgodnie z art. 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, są znacznie oddalone od granicy działki nr [...] i [...]. Tym samym, realizacja inwestycji polegająca na rozbudowie cmentarza w zakresie etapu objętego wnioskiem, nie wpływa bezpośrednio na ograniczenie w zagospodarowaniu, a w szczególności zabudowie działek odwołujących się. Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż bycie stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie może być determinowane samym faktem spełnienia kryterium geograficznego, tj. położenia nieruchomości w sąsiedztwie działki inwestycyjnej, jak i subiektywnym odczuciem określonego podmiotu o negatywnym oddziaływaniu na nieruchomość stanowiącą jego własność. Tym samym uznać należy, w ocenie Wojewody, że odwołującym nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu i tym samym w stanie faktycznym niniejszej sprawy zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania odwoławczego. Pismem z dnia 8 kwietnia 2022 r. W. i R. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyli skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie: - art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, polegające na uznaniu przez organ II instancji, że skarżący nie są legitymowani do wniesienia odwołania, bowiem nie są stronami postępowania, co skutkowało umorzeniem postępowania, podczas gdy rozbudowa cmentarza komunalnego przez G. P. na działce o numerze [...] w sposób istotny ogranicza możliwość wybudowania domu mieszkalnego na działkach skarżących o numerach [...] oraz [...], bowiem cmentarz został tak zaprojektowany, że pola grzebalne są tuż przy działce skarżących o numerze [...], a tym samym strefa sanitarna o odległości 50 m, ewentualnie 150 m od granicy cmentarza, będzie wyznaczona na działce skarżących, a nie na działce inwestora, a to oznacza, że skarżący są stroną postępowania, a ich odwołanie powinno zostać rozpoznane przez organ II instancji, - art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze z uwagi na brak legitymacji skarżących do wniesienia odwołania, podczas gdy organ II instancji powinien uchylić decyzję numer [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. wydaną przez Starostę [...] i umorzyć postępowanie, ponieważ obecnie na skutek wydania zaskarżonej decyzji przez organ II instancji ww. decyzja z dnia [...] stycznia 2022 r. nadal obowiązuje, a tym samym W. S. i R. S., a także pozostałych 13 podmiotów wskazanych w tej decyzji, nadal jest stronami postępowania prowadzonego przez Starostę [...]. Zdaniem skarżących, rozbudowa cmentarza komunalnego została zaprojektowana tak, że wykorzystano maksymalnie działkę Gminy na umieszczenie na niej pól grzebalnych, a na właścicieli działek sąsiadujących zepchnięto ciężar utworzenia na ich działkach strefy sanitarnej, co jest ograniczeniem prawa własności skarżących. Działka numer [...] jest bowiem bezpośrednio położona przy działce numer [...] i przy zaprojektowanych polach grzebalnych, a działka [...] - w odległości 9 m od pół grzebalnych na działce numer [...]. Przedstawiona wyżej argumentacja świadczy o tym, że skarżący nie kierują się tylko kryterium geograficznym, ale realnym ograniczeniem możliwości zabudowy ich działek. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 6 października 2022 r. pełnomocnik skarżących wskazał, że nie ma wiedzy na temat tego, czy skarżący wnosili skargę na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia terenu pod rozbudowę cmentarza i ustanowienia strefy ochronnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Dokonana przez Sąd, w oparciu o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 – j.t.), kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała bowiem, że akt ten nie narusza prawa. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody Z., którą organ ten umorzył postępowanie odwoławcze, wywołane odwołaniem skarżących od decyzji Starosty [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. P. pozwolenia na rozbudowę cmentarza komunalnego – etap I. Organ odwoławczy uznał bowiem, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu, bowiem należące do nich działki nie znajdują się w obszarze oddziaływania rozbudowywanego obiektu. Na wstępie wyjaśnić zatem należy, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a rzeczą organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy co do istoty. Postępowanie odwoławcze przebiega w dwóch etapach. Pierwszym jest zbadanie, czy zostały spełnione warunki formalne, a więc, czy odwołanie zostało wniesione w terminie oraz czy zostało wniesione przez stronę postępowania. Ten wstępny etap ma służyć ustaleniu, czy odwołanie jest dopuszczalne. Ustalenie, że odwołanie zostało wniesione w terminie i przez podmiot uprawniony otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Na gruncie badanej sprawy postępowanie odwoławcze zostało zainicjowane odwołaniem skarżących od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę cmentarza komunalnego. Wyjaśnić zatem należy, że zastosowanie znajduje art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 – j.t.), dalej jako "u.p.b.", który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zatem rolą organu w ramach ustalenia, czy skarżącym przysługuje przymiot strony było określenie, czy stanowiące ich własność działki, oznaczone numerami [...] oraz [...], w obrębie [...] K. znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu objętego decyzją o pozwoleniu na budowę. Z przedłożonych Sądowi akt postępowania wynika, że rozbudowa cmentarza komunalnego przy ul. [...] w K. planowana jest na działce [...] w obrębie geodezyjnym nr [...]. Teren pod rozbudowę cmentarza został przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia [...] maja 2001 r., nr [...], w sprawie zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego miasta K. – dz. Nr [...] pod cmentarz komunalny. Na załączniku graficznym przedstawiono teren objęty zmianą planu. W aktach postępowania znajdują się mapy i opracowania obrazujące docelowe zagospodarowanie tego terenu. Niemniej jednak należy zwrócić uwagę na to, że wnioskiem o zatwierdzenie projektu rozbudowy cmentarza w badanej sprawie objęto etap I tej inwestycji, który zaznaczono na załączniku graficznym, obrazującym projekt zagospodarowania terenu, linią przerywaną w kolorze pomarańczowym. Teren ten znajduje się we wschodniej części obszaru przeznaczonego pod rozbudowę cmentarza i nie sąsiaduje z działkami skarżących. Nie znajduje się w bliskim sąsiedztwie działek skarżących również strefa ochronna tego terenu wyznaczona zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jaki tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U.. z 1959 r. Nr 52, poz. 315), dalej jako "rozporządzenie". Stąd też trafnie uznał organ odwoławczy, że skarżącym w tym postępowaniu przymiot strony nie przysługuje. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że proces budowlany może przebiegać w etapach. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 1 u.p.b. pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, że art. 33 ust. 1 p.b. dotyczy obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obejmującego całe zamierzenie budowlane, natomiast tzw. etapowanie zamierzenia budowlanego jest możliwe wówczas, gdy całe zamierzenie obejmuje więcej niż jeden obiekt, a objęte danym etapem zamierzenie może samodzielnie funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a ponadto inwestor przedstawił projekt zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego (por. np. wyrok NSA z 11.09.2018 r., II OSK 2010/17, LEX nr 2563797). W orzecznictwie podkreśla się także, że w przypadku etapowania inwestycji inwestor jest obowiązany do pierwszego wniosku obejmującego pierwszy etap dołączyć projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Tylko wówczas bowiem organ może prawidłowo ocenić zgodność całego zamierzenia budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego czy decyzją o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., II OSK 878/16, CBOSA). W badanej sprawie warunki, o których mowa wyżej zostały spełnione. Niewątpliwie część cmentarza objęta wnioskiem o pozwolenie na rozbudowę może funkcjonować samodzielnie, a inwestor załączył do wniosku projekt zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego. Jednocześnie z projektu zagospodarowania wynika, że w obszarze oddziaływania etapu I, dla którego udzielono pozwolenia na rozbudowę nie znajdują się działki skarżących. W świetle powyższych okoliczności nie ulega, zdaniem Sądu wątpliwości, że skarżącym w tym postępowaniu przymiot strony nie przysługiwał. Z tych względów za trafną należało uznać decyzję organu odwoławczego umarzającą postępowanie, a zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 u.p.b. okazał się niezasadny. Sąd nie podzielił również stanowiska skarżących w zakresie naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem wadliwe doręczenie decyzji nie powoduje, iż podmiot któremu decyzję doręczono staje się automatycznie stroną postępowania. Ponadto stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. może mieć miejsce w sytuacji, gdy adresatem wynikających z decyzji praw bądź obowiązków stała się osoba, której przymiot strony nie przysługuje, a nie wówczas, gdy odpis decyzji został doręczony podmiotowi wadliwie uznanemu za stronę postępowania. Z powyższych względów Sąd, na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – j.t.)., orzekł o oddaleniu skargi.