I OSK 2177/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Paulina Słonecka po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2020r. sygn. akt I SA/Wa 1246/19 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 21 marca 2019r. nr DO-II.4610.74.2018.PO w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1246/19 oddalił skargę J.D. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 21 marca 2019 r. nr DO-II.4610.74.2018.PO w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący zarzucając Sądowi I instancji: I. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to przepisów art. 106 § 2 i 106 § 3 PPSAU, poprzez: 1. nierozpoznanie istotnych okoliczności sprawy, w szczególności faktu nieskutecznego zawiadomienia skarżącego J.D. o posiedzeniu w przedmiocie wywłaszczenia działki nr [...], położonej w [...], gmina [...], jako konsekwencji braku zwrotnych zawiadomień w aktach sprawy. Wskazano, że zamieszczenie w aktach sprawy zwrotnych potwierdzeń dowodzi skutecznego zawiadomienia strony o posiedzeniu wywłaszczeniowym oraz zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 10 § 1 k.p.a. 2. błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dokumentów dowodzących braku podstaw do uznania za słuszne i przeprowadzonego zgodnie z przepisami prawa wywłaszczenia nieruchomości gruntowej, w sytuacji, gdy: – właściciel nie wyrażał zgody na wywłaszczenie za kwotę, którą wówczas wskazano w decyzji administracyjnej z 25 maja 1988 r.; – sygnalizował (w pismach z 2017 r.) nieprawidłowości związane z samym procesem przeprowadzenia wywłaszczenia, poprzez błędne pomiary geodezyjne nieruchomości, co skutkowało bezpodstawnym i nieprawidłowym wyznaczeniem obecnych granic nieruchomości gruntowej należącej do skarżącego J.D. II. sprzeczność istotnych ustaleń Sądu z zebranym materiałem dowodowym, poprzez: – nieuwzględnienie faktu, że skarżący pozbawiony był obrony swoich praw w rezultacie nieprawidłowego zawiadomienia go o posiedzeniu wywłaszczeniowym, co stanowiło przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.; – niezbadanie przez Sąd faktu uwidocznienia ostrzeżenia, że dla działki nr [...] prowadzone są dwie księgi wieczyste, tj. KW nr [...] na rzecz skarżącego J.D. oraz KW nr [...] na rzecz gminy [...], co sugeruje, że obecnym właścicielem działki nr [...], wyodrębnionej z działki nr [...], jest skarżący J.D. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniesiono również o zwolnienie z kosztów postępowania sądowego i opłat oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zażądano rozpoznania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024, poz. 935 ze zm.) – dalej jako: "p.p.s.a." – wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy poczynić uwagę porządkującą, bowiem choć skarga kasacyjna formułuje zarzuty naruszenia przepisów "KPA" to jednocześnie nie definiuje używanego skrótu. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty te dotyczą ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. - dalej jako: "k.p.a.") i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał. Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowiła decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, w części dotyczącej dz. nr 228/4, a zatem decyzji administracyjnej wydanej w trybie nadzwyczajnym, określonym w art. 156 k.p.a. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156–158 k.p.a. różni się zakresem przedmiotowym od postępowania zwykłego. O ile bowiem w trybie zwykłym (np. w postępowaniu odwoławczym) organ ponownie rozpoznaje sprawę co do jej istoty, o tyle w trybie stwierdzenia nieważności decyzji organ ogranicza się do ustalenia, czy decyzja obarczona jest jedną z wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego ustanawia zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). Stwierdzenie ich nieważności (art. 156 k.p.a.) stanowi wyjątek od tej zasady i może zostać orzeczone jedynie w razie zaistnienia którejkolwiek z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z uwagi na nadzwyczajny charakter tej instytucji wykładnia przesłanek stwierdzenia nieważności powinna mieć charakter ścieśniający. Oznacza to, że samo – nawet zasadnie podniesione – naruszenie prawa nie wystarcza do wzruszenia ostatecznej decyzji; musi ono wyczerpywać znamiona jednej z wad wymienionych w wyżej wymienionym przepisie. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie rozstrzyga ponownie sprawy merytorycznie, lecz wyłącznie bada, czy w zaskarżonej decyzji występuje przesłanka określona w art. 156 § 1 k.p.a., a także czy nie występuje okoliczność wyłączająca możliwość jej stwierdzenia (art. 156 § 2 k.p.a.). Innymi słowy, kontrola ta ogranicza się do ustalenia, czy występuje wada tak istotna, że uzasadnia wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. W świetle powyższego, prawidłowo sformułowana skarga kasacyjna – w sprawie dotyczącej decyzji wydanej w trybie nieważnościowym – powinna koncentrować się na wykazaniu, że doszło do naruszenia przepisów mających zastosowanie w tym właśnie postępowaniu nadzorczym, tj. głównie art. 156 § 1 k.p.a. Tymczasem w rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie odniesiono się do przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a zarzuty sformułowano tak, jakby przedmiotem kontroli była decyzja wydana w trybie zwykłym. W konsekwencji zarzuty związane z prawem materialnym nie zostały odniesione do właściwych podstaw materialnoprawnych, typowych dla postępowania o stwierdzenie nieważności. Mając na uwadze szczególny charakter trybu nadzorczego oraz wymóg precyzyjnego wskazania wad decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., zarzuty skargi kasacyjnej, które pomijają tę regulację, nie mogą odnieść skutku. Uchybienie to przesądza o braku zasadności skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim dotyczy ona sposobu zastosowania przepisów materialnych niezwiązanych z przesłankami nieważności decyzji. W konsekwencji skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie wykazuje ona naruszenia prawa w takim stopniu i w taki sposób, jaki jest wymagany w nadzwyczajnym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 156–158 k.p.a. Z uwagi na argumentację skargi kasacyjnej dodać należy, że wzruszenie decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności (art. 156 k.p.a.) nie może być utożsamiane z postępowaniem wznowieniowym (art. 145 k.p.a.). Wznowienie postępowania stanowi odrębny, nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji ostatecznych, w którym organ bada, czy nie zaistniały przesłanki faktyczne lub prawne uzasadniające powtórne rozpoznanie sprawy, na przykład z uwagi na pozbawienie strony udziału w postępowaniu bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Dlatego zarzut pozbawienia skarżącego udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym, jeżeli w ogóle miałby znaczenie prawne, mógłby być – co do zasady – podnoszony w postępowaniu o wznowienie tego postępowania, a nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. wywłaszczeniowej Wykazanie, że strona nie mogła uczestniczyć w postępowaniu lub nie mogła przedstawić swojego stanowiska, co skutkowałoby ograniczeniem jej praw, jest jedną z potencjalnych podstaw wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), ale nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. Celem przepisów procesowych jest skonkretyzowanie stosunku materialnoprawnego w ramach postępowania administracyjnego. Przepisy te nie mają więc wartości samoistnej i nie są celem, lecz narzędziem postępowania administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2021 r. sygn. II OSK 246/21). Przyjmuje się, że ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa procesowego należy objąć sankcją nieważności wówczas, gdy nie jest ono objęte sankcją wzruszalności decyzji w trybie wznowienia postępowania (por. B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, Państwo i Prawo 2012, nr 3, s. 49). Tymczasem, pozbawienie strony udziału w postępowaniu bez jej winy stanowi przesłankę wznowienia postępowania. A zatem, procedura wznowieniowa – a nie nieważnościowa – służy przywróceniu stronie możliwości pełnej obrony jej praw w sytuacjach, w których w toku postępowania faktycznie doszło do naruszenia reguł procedury administracyjnej. Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 106 § 2 i § 3 p.p.s.a. zauważyć trzeba, że skarżący kasacyjnie formułuje ten zarzut, wskazując na rzekome uchybienia w zakresie rzetelności postępowania dowodowego. Należy jednak zaakcentować, że art. 106 § 2 i § 3 p.p.s.a. dotyczy przede wszystkim możliwości uzupełnienia lub przeprowadzenia dowodów w określonych warunkach przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 106 § 2 p.p.s.a., sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający jedynie wtedy, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Z kolei § 3 tego artykułu stanowi, że sąd może zobowiązać organ do przedstawienia odpowiednich dokumentów bądź dowodów. Zasadniczo rola sądu administracyjnego sprowadza się do kontroli, czy organ administracji publicznej przeprowadził postępowanie w sposób zgodny z prawem i czy materiał dowodowy został właściwie zgromadzony oraz oceniony na gruncie przepisów postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 106 § 2 i § 3 p.p.s.a. wynika, że skarżący kasacyjnie kwestionuje w istocie samą ocenę zebranego materiału dowodowego – czyli kwestię, czy organ i następnie Sąd pierwszej instancji prawidłowo wywiedli wnioski z dostępnych dowodów. Tak sformułowany zarzut zmierza w istocie do podważenia oceny materiału dowodowego, dokonanej przez organy i zaaprobowanej przez Sąd I instancji, dlatego też nie mógł on przynieść oczekiwanego rezultatu. Podkreślić trzeba, że Sąd dostrzega, że w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący sformułował wniosek o "przeprowadzenie wszystkich dowodów, które złożyłem". Do samej skargi załączono wyłącznie kopię zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego z 25 sierpnia 2017 r. – znajdujących się w przekazanych Sądowi przez Ministra aktach administracyjnych. W drodze zarzutu naruszenia art. 106 § 2 i § 3 p.p.s.a. nie można natomiast skutecznie kwestionować prawidłowości postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.