II OZ 725/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia H. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 531/23 odmawiające dopuszczenia H. Sp. z o.o. z siedzibą w K. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 9 marca 2023 r., znak: WI-I.7840.7.14.2022.Pl w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE B. M. wniosła skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 9 marca 2023 roku, znak: WI-I.7840.7.14.2022.PI w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. numer [...] składającej się ze stalowej wieży kratowej o wysokości całkowitej 55,45m wraz z antenami sektorowymi i radioliniowymi, urządzeniami sterującymi APM umieszczonymi na ruszcie stalowym mocowanym do podstawy wieży, wykonaniem ogrodzenia przymocowanego do krawężników wieży oraz zasilania obiektu w energie elektryczną. (...) na dz. nr [...] w m. W., gm. S., dla Inwestora: P. Sp. z o.o., ul. [...], [...]". H. sp. z o.o. z siedzibą w K. (wnioskodawca lub Spółka) pismem z dnia 12 lipca 2023 roku, uzupełnionym pismem z dnia 2 sierpnia 2023 roku, wystąpiła o uznanie jej za uczestnika niniejszego postępowania sądowego na prawach strony. Wskazała, że nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, nie wnosiła też skargi, jednak wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, albowiem realizuje ona na podstawie umowy o współpracę zawartej z P. sp. z o.o. z siedzibą w W. inwestycje z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej na rzecz tej ostatniej. Otrzymała zlecenie realizacji inwestycji, której dotyczy zaskarżona decyzja Wojewody Małopolskiego. Zdaniem Spółki wynik postępowania sądowego mającego za przedmiot ocenę zgodności z prawem ww. decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji dotyczy jej interesu prawnego, gdyż zajmuje się ona realizacją wyżej opisanej inwestycji, a więc wydane w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcie będzie bezpośrednio dotyczyło sfery jej uprawnień. Spółka między innymi będzie składała oświadczenie o wykonaniu inwestycji zgodnie z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym. Postanowieniem z 7 września 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 531/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu wniosku H. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej jako Spółka, wnioskodawca) o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania w niniejszej sprawie, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako P.p.s.a.), odmówił dopuszczenia Spółki do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Sąd przywołał treść art. 33 § 2 P.p.s.a., oraz stwierdził, że we wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika wnioskodawca powinien wykazać, że spełnia przesłanki z powyższego przepisu, tzn. przedstawić dowody i argumenty, które przemawiają za tym, że wynik postępowania przed sądem administracyjnym będzie dotyczył jego interesu prawnego. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Zdaniem Sądu, stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Powołując się na poglądy orzecznictwa Sąd wskazał, że mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym osoba prawna lub fizyczna wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por.: postanowienie NSA z 23 kwietnia 2013 r. sygn. I OZ 265/13). Na gruncie przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że Spółka nie wykazała swojego interesu prawnego, który pozwalałby na dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu. W ocenie Sądu, nie można było uznać, że Spółka posiada indywidualny, istniejący obiektywnie i mający swe źródło w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, interes prawny, który uzasadniałby jej uczestnictwo w przedmiotowym postępowaniu. Zaskarżona decyzja nie odnosi się w żadnej mierze do Spółki i nie wpływa również na jej interes prawny. Sąd stwierdził, że okoliczność zawarcia umowy o współpracę z P. sp. z o.o. z siedzibą w W. obejmującą realizację inwestycji z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej, świadczy tylko o istnieniu interesu faktycznego Spółki, a nie interesu prawnego. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że nie było podstaw do dopuszczenia Spółki do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika. Spółka wniosła zażalenie na powyższe postanowienie zaskarżając je w całości. Zarzuca naruszenie art. 33 § 2 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenia wniosku Spółki, w sytuacji, gdy wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Na podstawie tego zarzutu wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie postanowienia o dopuszczeniu Spółki do udziału w sprawie, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Spółka wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych. Zdaniem Spółki, Sąd naruszył art 33 § 2 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie wniosku Spółki, w sytuacji, gdy wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Sąd I instancji błędnie ocenił, iż Spółka posiada jedynie interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy na korzyść inwestora, od którego dostała zlecenie na realizację inwestycji z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej a nie posiada interesu prawnego rozumianego, jako związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Spółka wskazuje, że oddalenie skargi bądź jej uwzględnienie prowadzące do ewentualnego uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę ma istotny wpływ na realizację przez nią szeregu obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.b": • obowiązek zapewnienia geodezyjnego wytyczenia obiektu oraz zorganizowania budowy i kierowania budową obiektu budowlanego w sposób zgodny z projektem lub pozwoleniem na budowę (zobacz art. 22 pkt 3) P.b.), • powiadomienie inwestora o wpisie do dziennika budowy dotyczącym wstrzymania robót budowlanych z powodu wykonywania ich niezgodnie z projektem (zobacz art. 22 pkt 5) P.b.), • występowanie do inwestora o zmiany w rozwiązaniach projektowych, jeżeli są one uzasadnione koniecznością zwiększenia bezpieczeństwa realizacji robót budowlanych lub usprawnienia procesu budowy (zobacz art 23 pkt 1) P.b.), • oświadczenie kierownika budowy (robót), stwierdzające sporządzenie planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz przyjęcie obowiązku kierowania budową (robotami budowlanymi) (zobacz art 40 ust. 4 pkt 1) P.b.), • zapewnienie złożenie oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami (zobacz art. 57 ust. 1 pkt 2) lit a) P.b.). Wszystkie te obowiązki wynikające z przepisów prawa budowlanego ciążą na H. jako wykonawcy robót oraz działającego na jej zlecenie kierownika robót. Wszystkie te obowiązki związane są z istnieniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, w której zatwierdzono projekt budowlany, gdyż nie sposób choćby wytyczyć obiektu oraz zorganizować budowy a następnie kierować budową obiektu budowlanego w sposób zgodny z projektem lub pozwoleniem na budowę, gdy taka decyzja zostałby uchylona. Nie sposób też złożyć oświadczenia przez kierownika budowy działającego na zlecenie H. o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę, gdyby skarga w niniejszej sprawie została uwzględniona. Spółka uważa, że jest zatem szereg norm prawa materialnego, w tym wypadku przepisów prawa budowlanego nakładających na H. obowiązki wynikające z faktu istnienia w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę, której skarga w niniejszej sprawie dotyczy a zatem ocena jej legalności w postępowaniu sądowo-administracyjnym może mieć wpływ na sytuację prawną Spółki - podmiotu w zakresie tych wyżej wspomnianych obowiązków wynikających z prawa materialnego. Wynik tego postępowania dotyczy zatem interesu prawnego H. a więc jej wniosek dotyczący udziału w charakterze uczestnika na prawach strony winien zostać uwzględniony. W odpowiedzi na zażalenie pełnomocnik skarżącej B. M. wniósł o jego oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że podstawą prawną dopuszczenia podmiotu do udziału w postępowaniu sądowo-administracyjnym jest art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. , dalej jako "P.p.s.a."). Stanowi on, że udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie. Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie dotyczącej dopuszczenia H. sp. z o.o. z siedzibą w K. do udziału w charakterze uczestnika postępowania w postępowaniu sądowym wywołanym skargą B. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 9 marca 2023 roku, znak: WI-I.7840.7.14.2022.PI w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, ma to czy wykazała ona istnienie własnego interesu prawnego, który uzasadniałby jej udział w niniejszej sprawie. Słusznie stwierdził Sąd I instancji, że o interesie prawnym uzasadniającym udział w postępowaniu sądowym można mówić gdy wnioskodawca przedstawi przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Samo zawarcie przez Spółkę umowy o współpracy z inwestorem P. Sp. z o.o. zobowiązującej ją do realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej – budowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...] – nie świadczy o istnieniu interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym o odmowie uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Kierowanie jako kierownik budowy procesem realizacji inwestycji i podejmowanie czynności jakie z tym stanowiskiem są związane w procesie budowlanym (art. 21, art. 22 i art. 23 ustawy Prawo budowlane) nie oznacza, że przepis ustawy Prawo budowalne daje kierownikowi budowy określone uprawnienia względem organu, który wydał zaskarżoną decyzję (wysuwania żądań względem organu, ograniczenia czynności organu) lub pozostałych stron postępowania. Owszem kierownik budowy posiada kompetencje i obowiązki związane z prowadzeniem realizacji inwestycji ale nie uprawnia to jego do bycia stroną w postępowaniu nadzwyczajnym (wznowienie postępowania) o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Bycie uczestnikiem procesu budowlanego na równi z innymi podmiotami wymienionymi w art. 17 ustawy Prawo budowlane nie daje mu podstaw do żądania określonego działania lub zaniechania od organu prowadzącego postępowanie wznowieniowe o pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ww. ustawy stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Spółka jako kierownik budowy nie jest żadną z tychże osób. Pełni jedynie tę funkcję na podstawie odrębnej umowy cywilnoprawnej z inwestorem. Okoliczność bycia stroną takiej umowy nie daje podstaw do twierdzenia, że przepisy ustawy Prawo budowlane poprzez określenie obowiązków, zadań i kompetencji kierownika budowy przekazały mu także uprawnienia do ingerowania w toczące się przed organem postępowanie o pozwolenie na budowę w trybie zwykłym czy nadzwyczajnym jak w niniejszej sprawie. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym osoba prawna lub fizyczna wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego Trafnie wskazuje Sąd I instancji, że Spółka wykazała jedynie interes faktyczny w sprawie bowiem niewątpliwie dalsze istnienie decyzji o pozwoleniu na budowę lub jej uchylenie wpłynie na jej faktyczne prawa i obowiązki. Istnienie decyzji w jej dotychczasowym kształcie warunkuje skuteczność zawartej pomiędzy nią a inwestorem umowy o realizację inwestycji. Gdyby okazało się, że decyzja została uchylona, to inwestycja nie mogłaby być legalnie prowadzona. Z przyczyn leżących po stronie inwestora nie możliwe byłoby przystąpienie do realizacji robót budowlanych w tym kierowanie budową przez zatrudnioną w tym celu Spółkę. Nie mogąc prowadzić inwestycji nie będzie możliwa także realizacja umowy, której celem było zrealizowanie inwestycji. Powyższe uzasadnia istnienie interesu faktycznego po stronie Spółki ale w żaden sposób nie świadczy o istnieniu przepisu prawa materialnego, który pozwalałby kierownikowi budowy żądać np. utrzymania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na jego umowne zobowiązania. Wobec powyższego NSA uznał postawiony w zażaleniu zarzut naruszenia art. 33 § 2 P.p.s.a. za niezasadny. Skoro Spółka nie wykazała istnienia interesu prawnego w byciu uczestnikiem tego postępowania, to należało jej odmówić dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w niniejszej sprawie. Prawidłowo zatem Sąd I instancji odmówił uwzględnienia jej wniosku w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu zażaleniowym, ponieważ przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. Przepisy art. 203 P.p.s.a. i art. 204 P.p.s.a. przyznają stronie prawo do zwrotu kosztów w postępowaniu kasacyjnym wszczętym skargą kasacyjną od orzeczenia Sądu I instancji oddalającego lub uwzględniającego skargę. Tylko w tych przypadkach Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany do zamieszczenia z urzędu w orzeczeniu rozstrzygnięcia o kosztach (art. 209 P.p.s.a.). Przepis art. 197 § 2 P.p.s.a. nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami w postępowaniu zażaleniowym (por. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 527).