III OW 129/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Łódzkiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Łódzkiego a Starostą Zgierskim w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów postanawia: wskazać Marszałka Województwa Łódzkiego jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Pismem z 20 września 2023 r. Marszałek Województwa Łódzkiego (dalej: "Marszałek") wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą Zgierskim (dalej: Starosta) poprzez wskazanie Starosty jako organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie [...] zlokalizowanej w S., przy ul. [...] (działki o nr ewidencyjnych[...], [...] oraz [...]). W uzasadnieniu wniosku podał, że Starosta pismem z 10 lutego 2023 r. przekazał Marszałkowi do rozpoznania wniosek S. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: spółka, wnioskodawca) dotyczący wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie [...] zlokalizowanej w S., przy ul. [...] (działki o nr ewidencyjnych: [...], [...] oraz [...]). W uzasadnieniu wyjaśniono, iż wnioskodawca będzie przetwarzał odpady o kodach: 17 03 02 – mieszanki bitumiczne inne niż wymienione w 17 03 01 poza instalacjami i urządzeniami w procesie przygotowania do ponownego użycia metodą R12, natomiast w ocenie Starosty niedopuszczalne jest prowadzenie procesu R13 tj. magazynowania odpadów, poprzedzającego którykolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R12 (z wyjątkiem wstępnego magazynowania odpadów wytwórcy odpadów) poza instalacjami, a więc tereny przeznaczone przez spółkę do magazynowania odpadów (w tym przypadku jest to utwardzony plac magazynowy) należy uznawać za instalację do przetwarzania odpadów. Starosta stwierdził zatem, iż proces R13 jest odrębnym procesem odzysku odpadów i jeśli zdolność magazynowania takiej instalacji przekracza 10 ton, to taką instalację należało zakwalifikować jako przedsięwzięcie zawsze mogące oddziaływać na środowisko zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 47 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć). W ocenie Marszałka, Starosta całkowicie jednak pominął stanowisko samego wnioskodawcy, który wyraźnie i wielokrotnie podkreślał, iż cały proces przetwarzania odpadów będzie prowadzony poza instalacjami i spółka nie dysponuje instalacją do magazynowania ani przetwarzania odpadów – podstawą jego wniosku jest Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2015 r., poz. 796; dalej: rozporządzenie w sprawie odzysku). Niezależnie od powyższego, w związku z przyjętą przez Starostę kwalifikacją przedsięwzięcia, Marszałek podjął czynności mające na celu wyjaśnienie sprawy oraz ustalenie ostatecznej treści wniosku i pismem z 3 lipca 2023 r. wezwał spółkę do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto wezwano spółkę do ponownego wskazania dobowej zdolności przyjmowania odpadów do przetworzenia, mając na względzie dobową zdolność przetwarzania odpadów oraz określenia, czy przetwarzanie odpadów odbywa się w instalacji czy poza instalacjami i urządzeniami, w związku z wątpliwościami dotyczącymi organu właściwego do wydania przedmiotowego zezwolenia. W odpowiedzi na wezwanie spółka wyjaśniła, iż przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zezwalającej na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami w obecnym stanie prawnym jest niemożliwe. Podkreślono, iż spółka złożyła obszerne wyjaśnienia i wykazała, że przetwarzanie odpadów destruktu odbywać się będzie w procesie R12 poza instalacjami i urządzeniami. Wskazano, iż określone rodzaje odpadów przestają być odpadami, jeżeli na skutek poddania ich recyklingowi lub innemu odzyskowi spełniają szczegółowe warunki utraty statusu odpadów. Spółka wyjaśniła, iż dobowa zdolność przetwarzania ograniczona jest ze względu na pojemność miejsca magazynowania i wynosi 2990 Mg/dobę oraz podsumowała, iż organem właściwym do wydania zezwolenia jest starosta, który błędnie zakwalifikował przedsięwzięcie do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, uznając przetwarzanie poza instalacjami i urządzeniami jako wymienione w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć. Wobec powyższego w ocenie Marszałka, argumentacja zawarta w piśmie Starosty jest błędna, bowiem z jednej strony, magazynowanie odpadów przed odzyskiem poza instalacjami jest dopuszczalne, a z drugiej strony nawet jeżeli uznać, że stanowisko Starosty jest prawidłowe to winien on odmówić wydania zezwolenia, a nie samodzielnie modyfikować wniosek spółki tylko po to, żeby przekazać go innemu organowi. Marszałek zauważył, że w rozporządzeniu w sprawie odzysku ustawodawca dopuścił wprost możliwość odzysku odpadów poza instalacjami. Został tam wymieniony m.in. proces odzysku R12, w ramach którego wnioskodawca zamierza przetwarzać odpady. Działalność objęta wnioskiem spółki została stypizowana w lp. 22 tabeli stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia, jako: Przetwarzanie prowadzące do utraty statusu odpadów, spełniające wymagania określone w art. 14 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, polegające na przeprowadzeniu oględzin, analizy grawimetrycznej, sprawdzeniu, sortowaniu, separacji, demontażu, mieszaniu, przepakowywaniu, cięciu, zagęszczaniu, granulacji, suszeniu, rozdrabnianiu. Powyższe zdaniem Marszałka oznacza, że co do zasady proces przetwarzania odpadów przewidziany przez wnioskodawcę, jako odzysk prowadzony poza instalacjami, jest prawnie dopuszczalny. Jednocześnie rozporządzenie w sprawie odzysku nie wymienia procesu R13 jako odrębnego dopuszczalnego procesu odzysku poza instalacjami, bowiem proces R13 nie może występować samodzielnie i nie jest odrębnym procesem odzysku odpadów, a występuje jedynie jako przedprocesowe magazynowanie odpadów, poprzedzające któryś z pozostałych procesów R1-R12. Nie jest zatem w ogóle dopuszczalne prowadzenie procesu R13 jako odrębnego i samodzielnego procesu przetwarzania odpadów polegającego na ich magazynowaniu. Ponadto Marszałek zauważył, że rozporządzenie w sprawie odzysku nie zabrania magazynowania odpadów przed ich przetwarzaniem (a więc nie zabrania prowadzenia procesu R13, jako procesu poprzedzającego opisane w rozporządzeniu procesy odzysku). Podkreślono, iż fizycznie nie da się przeprowadzić większości procesów odzysku wymienionych w ww. rozporządzeniu, nie prowadząc procesu ich magazynowania (choćby krótkotrwałego). Powyższe jest również zgodne z podstawowymi zasadami wykładni przepisów prawa z wykorzystaniem wnioskowania a maiore ad minus, skoro bowiem dozwolone jest więcej (prowadzenie procesu odzysku R12) to tym bardziej dozwolone jest mniej (prowadzenie magazynowania poprzedzającego docelowy proces odzysku R12). Następnie zauważono, że nawet gdyby przyjąć stanowisko Starosty za prawidłowe i taki proces magazynowania R13 jest zakazany przez przepisy prawa, to nie może to stanowić argumentu do przekazania sprawy do rozpoznania innemu organowi, skoro wnioskodawca wyraźnie i jednoznacznie, wielokrotnie podkreśla, że planowane przez niego procesy przetwarzania odpadów będą odbywały się poza instalacjami i nie posiada on instalacji. Marszałek podkreślił, że w sprawie udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów postępowanie prowadzone jest na wniosek, a więc to wnioskodawca jest dysponentem swojego postępowania i samodzielnie określa jakich uprawnień się domaga. Z kolei rolą organu jest weryfikacja żądania wnioskodawcy oraz udzielenie zezwolenia, jeśli zachodzą ku temu pozytywne przesłanki lub odmowa wydania decyzji administracyjnej, jeśli zachodzą przesłanki negatywne. Niemniej jednak to organ właściwy w sprawie (definiowanej poprzez treść żądania wnioskodawcy) musi dokonać rozstrzygnięcia. Natomiast w niniejszej sprawie, opierając się na argumentacji Starosty można dojść do wniosku, iż Starosta ustalił zaistnienie przesłanki negatywnej (jego zdaniem niedopuszczalne jest magazynowanie odpadów poza instalacjami) i zamiast odmówić wydania zezwolenia, to przekazał sprawę według właściwości, przyjmując że gdyby miało zostać wydane takie zezwolenie to powinna istnieć jakaś instalacja, a wówczas właściwym rzeczowo organem powinien być marszałek województwa. W ocenie Marszałka, jeśli Starosta rzeczywiście stoi na stanowisku, iż niedopuszczalne jest prowadzenie procesu R13 poza instalacjami, a wnioskodawca domaga się udzielenia zezwolenia właśnie na prowadzenie przetwarzania odpadów poza instalacjami, wskazując, że nie posiada instalacji, to Starosta winien odmówić udzielenia zezwolenia i poddać swoje stanowisko ewentualnej kontroli instancyjnej w ramach odwołania, a nie przekazywać cały wniosek do innego organu, kreując nieistniejący stan faktyczny, sprzeczny z treścią wniosku. Tym samym, zdaniem Marszałka, Starosta błędnie zakwalifikował przedmiotowy wniosek, jako dotyczący przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko stypizowanego w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć, a więc jako instalację do przetwarzania odpadów, skoro wnioskodawca jednoznacznie wskazuje, że wnosi o udzielenie zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami. W odpowiedzi na wniosek Starosta wniósł o wskazanie Marszałka jako organu właściwego w sprawie. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie w zakresie przetwarzania odpadów w procesie R13, czyli magazynowanie odpadów poprzedzające którykolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R12 (z wyjątkiem wstępnego magazynowania u wytwórcy odpadów) mamy do czynienia z instalacją do przetwarzania odpadów, mogącą przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę. Dokonując bowiem kwalifikacji przedsięwzięcia należy brać pod uwagę maksymalną zdolność przerobową instalacji w ciągu doby, nie zaś ilości odpadów, które ich posiadacz zamierza w tym czasie przetwarzać. W przedmiotowej sprawie największa masa odpadów, która może zostać zmagazynowana w tym samym czasie wynosi 2990 Mg, co oznacza zdolność instalacji do przyjmowania odpadów w ilości znacznie większej niż 10 t na dobę. Przemawia za tym również wskazana przez wnioskodawcę maksymalna masa odpadów magazynowanych w okresie roku kształtująca się na poziomie 30 000 Mg. Wobec powyższego, zdaniem Starosty instalacja do przetwarzania odpadów w procesie R13 bezspornie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć. Odnosząc się do zawartego we wniosku stwierdzenia, iż Starosta winien był odmówić wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, a nie ponownie przekazywać przedmiotową sprawę do Marszałka, wskazano, że zarzut ten jest bezzasadny, gdyż odmowa wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów nie może mieć charakteru dowolnego. W ocenie Starosty brak było przesłanek uzasadniających odmowę wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w sytuacji, gdy wnioskodawca jedynie pomija nazwanie opisanego procesu magazynowania, procesem R13. W związku z powyższym w ocenie Starosty to Marszałek jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku spółki wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów w oparciu o art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1587; dalej: ustawa o odpadach) w związku z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie żaden z organów, to jest ani Marszałek Województwa Łódzkiego, ani Starosta Zgierski nie uznają się za właściwe do rozpoznania sprawy z wniosku S. Sp. z o.o. z siedzibą w P. Zasadnie Marszałek zauważył, że dla kwalifikacji wniosku istotne znaczenie ma jego treść, gdyż to wnioskodawca decyduje o zakresie złożonego przez siebie żądania. Wniosek Spółki dotyczy przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne w procesie R-12. Z opracowania dołączonego do przedmiotowego wniosku wynika, że odpady będą nie tylko przetwarzane, ale także magazynowane. Maksymalna masa odpadów magazynowanych w tym samym czasie wynosić będzie 2990 Mg, a w okresie roku 30 000 Mg. Natomiast ilość odpadów, jakie mogą zostać zmagazynowane wynosi 192 387 Mg. Z całości wniosku wynika więc, że poza przetwarzaniem odpadów w procesie R-12, wniosek obejmuje także magazynowanie odpadów poprzedzających którykolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1 – R12 (z wyjątkiem wstępnego magazynowania u wytwórcy odpadów), a więc proces przetwarzania odpadów oznaczony w załączniku nr 1 do ustawy o odpadach jako R-13. Ocena zaś przesłanek merytorycznych (w tym instalacji) podniesionych przez Marszałka w odniesieniu do prowadzenia odzysku odpadów w procesie R-13 należy do zagadnień merytorycznych rozpoznawanych na etapie oceny zasadności wniosku. Z uwagi na wskazane we wniosku parametry instalacji do przetwarzania odpadów dotyczące możliwości ich przetwarzania nie mniejszej niż 10 t na dobę (w odniesieniu do magazynowania odpadów w procesie R-13), przedsięwzięcie objęte wnioskiem wnioskodawcy należy zakwalifikować zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć, jako mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. O kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko nie decyduje w tym przypadku ilość magazynowanych odpadów, czy też faktyczna ilość przetwarzanych odpadów, lecz okoliczność, że instalacja taka może przyjąć odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę. Zgodnie zaś z art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach marszałek województwa jest organem właściwym: a) dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, b) dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg, c) dla instalacji komunalnych, d) do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg. W pozostałych przypadkach organem właściwym do udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów jest starosta (art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach), przy czym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenach zamkniętych właściwy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach). Tym samym właściwym organem w sprawie będzie Marszałek Województwa Łódzkiego, na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach. Z tych względów, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.