II OZ 724/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 275/24 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 30 stycznia 2024 r., nr WINB-WOP.7722.1.2024.EN w przedmiocie wstrzymania budowy hali postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 7 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 275/24, po rozpoznaniu wniosku M. K., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (WINB) z dnia 30 stycznia 2024 r., nr WINB-WOP.7722.1.2024.EN, w przedmiocie wstrzymania budowy hali. Sąd podał, że skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na ww. postanowienie WINB wraz z wnioskiem o wstrzymanie jego wykonania, z uwagi na wadliwość "zaskarżonych postanowień" oraz grożącą skarżącemu nieodwracalną stratę. Pełnomocnik skarżącego wskazał, iż organy nadzoru budowlanego bezpodstawnie przyjęły, że w sprawie ma zastosowanie tryb legalizacyjny przewidziany w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), co oznacza konieczność uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Taka opłata stanowi dla skarżącego duże obciążenie. Sąd uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślił, że z regulacji art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zwana dalej: "p.p.s.a.") wynika, że warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest uprawdopodobnienie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Strona postępowania powinna mieć świadomość, że uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku przez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania "decyzji". Niezbędnym do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest wykazanie konkretnych zagrożeń płynących z wykonania decyzji/postanowienia, a twierdzenia powinny zostać poparte dokumentami źródłowymi. Instytucja wstrzymania wykonania decyzji/postanowienia służy zabezpieczeniu strony skarżącej jedynie przed takimi skutkami, których ewentualne wygranie sporu sądowego by nie naprawiło. Brak takiego odniesienia uniemożliwia pozytywną weryfikację ich wiarygodności, a w rezultacie - przychylenie się do zgłoszonego żądania. Sąd musi bowiem dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami, pozwalającymi na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji/postanowienia. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu bez względu na faktyczne okoliczności sprawy. Sąd I instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie pełnomocnik skarżącego nie powołał żadnych okoliczności wskazujących na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, bądź spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w efekcie wydanego postanowienia w przedmiocie wstrzymania budowy hali. Wobec braku przedstawienia jakiejkolwiek argumentacji co do zgłoszonego wniosku Sąd ocenił, że pełnomocnik skarżącego nie uprawdopodobnił zaistnienia okoliczności uprawniających do zastosowania wobec skarżącego ochrony tymczasowej. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący zarzucając naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. Skarżący wskazał, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia było uzasadnione z uwagi na oczywistą wadliwość postanowień organów I i II instancji oraz grożącą skarżącemu nieodwracalną stratę. Bezpodstawne przyjęcie przez organy nadzoru budowlanego, że w sprawie ma zastosowanie tryb legalizacyjny przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego oznacza konieczność uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Taka opłata jest bardzo dotkliwa zważywszy na przedmiot sprawy. Jest to zbyt duże obciążenie finansowe, zważywszy na charakter potencjonalnego naruszenia przepisów prawa budowlanego i skutki tego naruszenia. Natychmiastowe wykonanie postanowienia prowadziłoby do trudnych do odwrócenia skutków, których ewentualna wygrana sporu sądowego nie byłaby w stanie naprawić. Zdaniem skarżącego należy mieć również na względzie, iż organy nadzoru błędnie uznały, że skarżący wykonał halę konstrukcji stalowej nielegalnie, podczas gdy skarżący w dniu 29 listopada 2022 r. dokonał w istocie zgłoszenia do Starostwa [...] budowy obiektu tymczasowego, mylnie jedynie oznaczając pismo jako wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie jest zasadne. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Przesłanką wstrzymania aktu jest uprawdopodobnienie zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Sąd administracyjny, wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć zarówno o wniosek skarżącego, jak i materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy i ocenić, czy występują wymienione przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Zaznaczyć należy, że uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji/postanowienia spoczywa na stronie skarżącej. To ona musi przedstawić argumenty i dokumenty na ich potwierdzenie, z których będzie wynikało, że wykonanie aktu spowoduje dla jej sytuacji realne zagrożenie, które można określić mianem znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Nie wystarcza przy tym jedynie złożenie wniosku, a nawet przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia. Strona ma przedstawić takie okoliczności, z których będzie wynikało, że wstrzymanie aktu jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarżący nie wykazał, że zachodzą przesłanki do udzielenia ochrony tymczasowej. Skarżący upatruje podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w wadliwości postępowania organów nadzoru budowlanego, które niezasadnie przyjęły, że w sprawie ma zastosowanie tryb legalizacyjny przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego oraz w konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej, która będzie dużym obciążeniem finansowym. Zauważyć należy, że sama ewentualna wadliwość zaskarżonego rozstrzygnięcia nie może być traktowana jako przesłanka wstrzymania wykonania aktu. Na tym etapie postępowania Sąd administracyjny nie bada zasadności skargi, ani legalności aktu. Kwestie merytoryczne nie mogą być oceniane na etapie rozpoznawania przez Sąd wniosku o wstrzymanie wykonania aktu, albowiem doszłoby do nieuprawnionego "przedsądu". Ponadto z zaskarżonego postanowienia nie wynika obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej, to nie jest ten etap postępowania administracyjnego. Skarżący nie może się zatem skutecznie powoływać na uszczuplenie w majątku, tym bardziej, że nie przedstawił swojej sytuacji finansowej, która byłaby punktem wyjścia do dalszych ocen. Podkreślić także należy, że postępowanie prowadzone w trybie art. 48 Prawa budowlanego jest kilkuetapowe. Postanowienie o wstrzymaniu budowy, wydane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nie kończy sprawy legalizacji obiektu i jej nie załatwia. Konsekwencją wydania tego postanowienia może być nałożenie na podmiot indywidualny określonego obowiązku, którego wykonanie w zależności od realiów konkretnej sprawy może zostać objęte ochroną tymczasową. Zaskarżone postanowienie WINB, podobnie jak postanowienie organu pierwszej instancji, samo w sobie nie rodzi skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. i nie podlega wstrzymaniu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.