II OSK 1828/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 517/22 w sprawie ze skargi M. J. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości R. oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 14 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 517/22 oddalił skargę M. J. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Gminy K. z 30 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...] (dalej plan miejscowy). Zdaniem Sądu I instancji zaskarżony plan miejscowy w kwestionowanym przez skarżącego zakresie, tj. postanowień dotyczących działki nr [...] (tereny rolnicze z zakazem zabudowy), nie jest dotknięty żadną z wad określonych w art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, dalej upzp), dających podstawę do stwierdzenia jego nieważności w tej części. Nie doszło w szczególności do przekroczenia granic tzw. władztwa planistycznego oraz naruszenia istoty prawa własności. Sąd Wojewódzki uwzględnił, że w dacie uchwalania planu miejscowego sposób zagospodarowania terenu miał charakter rolny (użytki rolne), a skarżący nabywając ww. działkę w 2010 r. miał świadomość, że staje się właścicielem gruntu rolnego. Z tej perspektywy nie sposób przyjąć, że nowa regulacja pokrzywdziła skarżącego, modyfikując dotychczasowe przeznaczenie terenu. 2. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 134 i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej Ppsa) poprzez brak przyjęcia przez Sąd I instancji, iż plan miejscowy rażąco narusza prawa - w sytuacji gdy zarzuty skargi należało uznać za uzasadnione; 2) przepisów prawa materialnego: a) art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 4 Konstytucji i art. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 140 Kc w zw. z art. 1, art. 3 oraz rozdział 2 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 147 Ppsa, na skutek braku stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, pomimo iż uchwała ta rażąco narusza art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 4 Konstytucji i art. 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 140 Kodeksu cywilnego i wprowadzoną w nich zasadę proporcjonalności w zakresie wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z wolności i praw (w tym w prawa własności) - co nastąpiło w ten sposób, że w ww. planie miejscowym, między innymi na działce stanowiącej własność skarżącego, obowiązuje całkowity zakaz zabudowy - co stanowi nadmierne ograniczenie prawa własności, bez racjonalnego uzasadnienia, w tym w zakresie przekraczającym nawet ochronę gruntów rolnych wprowadzoną ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych; b) art. 1 ust. 2 i 3, art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 1 i 2 upzp w zw. z art. 147 Ppsa, co nastąpiło w ten sposób, że Sąd I instancji nie stwierdził wydania uchwały z naruszeniem prawa, pomimo iż plan miejscowy narusza powołane normy prawa materialnego, skoro działka skarżącego, znajdująca się w obszarze planu, co do którego obowiązuje całkowity zakaz zabudowy, znajduje się w bezpośredniej bliskości terenów na których istnieje możliwość realizacji zabudowy; c) art. 32 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 147 Ppsa, co nastąpiło w ten sposób, że Sąd I instancji nie stwierdził wydania uchwały z naruszeniem prawa, pomimo iż plan miejscowy narusza powołane normy prawa materialnego i przewidzianą w nich zasadę równości wobec prawa, albowiem plan miejscowy nakłada na właściciela działki nr [...], ograniczenia w możliwości zabudowy działki w sposób nadmierny i znacznie większy (bowiem zabudowa jest całkowicie wyłączona) niż na właścicieli działek sąsiednich. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. Wobec tego, że strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w terminie czternastu dni od dnia doręczenia jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa. 3.3. Punktem wyjścia dla oceny zarzutów skargi kasacyjnej musi być zdefiniowanie zasad wykonywania przez gminę publicznoprawnego uprawnienia do kształtowania zasad zagospodarowania przestrzeni. Zgodnie z art. 3 upzp gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Gmina sprawując władztwo planistyczne musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do ograniczenia prawa własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. Określenie w planie statusu planistycznego nieruchomości musi być dokonane przede wszystkim zgodnie z wymogami art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Status ten nie może prowadzić do naruszenia istoty prawa własności, z czym mamy do czynienia "gdy regulacje prawne, mimo że nie znoszą samego prawa własności, to jednak w praktyce uniemożliwiają korzystanie z niego i realizację jego funkcji" (wyrok TK z 9 lipca 2007 r. sygn. P 30/06, OTK-A 2007, Nr 7, poz. 74). Rolą organu planistycznego jest zatem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. 3.4. Oceniając kwestionowane ustalenia planu miejscowego w tym kontekście, należy zgodzić się z Sądem I instancji, że wbrew stanowisku skarżącego, nie naruszają one art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, art. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 upzp oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. Nie sposób bowiem z tych przepisów wywieść chronionej prawnie ekspektatywy zagwarantowania zabudowy każdej nieruchomości rolnej na cele mieszkaniowe. Ustalając przeznaczenie nieruchomości skarżącego jako terenu rolniczego (10R), po pierwsze kierowano się ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest w strefie ochrony wartości rolniczych (tereny wykorzystywane rolniczo) - R bez prawa zabudowy. Po drugie, utrzymano dotychczasowy sposób zagospodarowania i użytkowania działki. Wreszcie po trzecie, przesłankami do zakazu zabudowy w omawianym obszarze [...] była potrzeba ochrony walorów krajobrazowych i przyrodniczych terenu, w szczególności form przyrody objętych ochroną prawną ([...] Park Krajobrazowy i Specjalny Obszar Ochrony Siedlisk zaliczany do sieci NATURA2000 - [...]) oraz zapobieżenie rozproszeniu zabudowy mieszkalnej i zachowanie charakterystycznego układu wsi w formie unikalnej, tradycyjnej zabudowy łańcuchowej. 3.5. Natomiast powołany w ramach pierwszego i trzeciego zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 4 Prawa budowlanego nie stanowi wzorca do oceny legalności kwestionowanych ustaleń planu miejscowego, ponieważ nie określa on w jakich sytuacjach ma być w planie miejscowym przyznane prawo zabudowy. Wskazanie jako naruszonych przepisów rozdziałów 2 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymyka się zaś w ogóle spod kontroli instancyjnej, ponieważ wymóg skutecznie postawionego zarzutu jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 27 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 218/11, 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 2001/12, 17 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1665/17, 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 519/21). Skarżący nie wskazał nadto w żaden sposób w jaki sposób został w sprawie naruszony art. 4 Konstytucji, odnoszący się do zasady suwerenności narodu. W związku z czym także i ten zarzut nie mógł podlegać merytorycznej ocenie NSA. 3.6. Niezasadny jest także drugi z zarzutów naruszenia prwa materialnego dotyczący naruszenia art. 1 ust. 2 i 3, art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 1 i 2 upzp w zw. z art. 147 Ppsa. Zaakcentować należy, że w niniejszej sprawie przepisy art. 10 ust. 1 i ust. 2 upzp dotyczące studium w ogóle nie mają zastosowania, bowiem Sąd I instancji w przedmiotowym postępowaniu nie dokonywał oceny legalności studium, które jest odrębną uchwałą, podlegającą odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Przepisy art. 10 ust. 1 i ust. 2 upzp określały jakie uwarunkowania uwzględnia się w studium oraz co powinno ono zawierać. Natomiast z art. 1 ust. 2 i 3, art. 3 ust. 1 upzp nie można wywieść nakazu dla organu gminy przeznaczania pod zabudowę mieszkaniową nieruchomości znajdujących się w "bezpośredniej bliskości terenów, na których istnieje możliwość realizacji zabudowy". Organ wykazał, że wprowadzenie zakazu zabudowy nie dotyczyło tylko i wyłącznie działki skarżącego, ale całego kompleksu działek, co zresztą jednoznacznie wynika z rysunku planu. Najbliższe względem działki skarżącego tereny posiadające możliwość zabudowy to działka nr [...] w odległości ok. 180 metrów (zabudowana budynkiem nr [...] stanowiącym zabudowę zagrodową), oraz część działki nr [...] w odległości 180 - 250 metrów (obecnie niezabudowane, lecz położone przy głównej drodze powiatowej przez wieś). Inne działki przylegające do działki nr [...] również zostały objęte zakazem zabudowy, pokrywającym się z ustaleniami studium. 3.7. Tym samym poza brakiem naruszenia granic władztwa planistycznego i zasady proporcjonalności, nie została także naruszona zasada równości wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (w zarzucie określona jako naruszenie art. 32 ust. 2 Konstytucji). Zasada ta byłaby naruszona wówczas, gdyby osoby znajdujące się w identycznej sytuacji faktycznej i prawnej były odmienne traktowane przez organy administracji. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie ma jednak miejsca. 3.8. W konsekwencji, zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 134 i art. 135 Ppsa. Art. 134 § 1 Ppsa może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy (por. m. in. wyroki NSA: z 13 marca 2019 r. sygn. akt II GSK 2349/17, z 23 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1695/17). Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie absolutnie nie miała miejsca. Sąd I instancji odniósł się bowiem do wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na ocenę legalności badanego planu miejscowego, oceniając prawidłowość wykonania władztwa planistycznego w szczególności w kontekście ustaleń studium miejscowego i wykazał, że ustalenia planu w odniesieniu do nieruchomości nie są sprzeczne z zapisami studium. Wyniku tej oceny nie mógł zmienić odmienny status bliżej nieokreślonych sąsiednich nieruchomości, każda nieruchomość ma bowiem swoje indywidualne uwarunkowania, a ponadto obszar z zakazem zabudowy w planie miejscowym nie obejmuje wyłącznie nieruchomości skarżącego, ale również m.in. działki przyległe. 3.9. Z powyższych względów wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne. 3.10. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.