II OSK 2371/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 lipca 2022 r. sygn. akt II SAB/Go 42/22 w sprawie ze skargi I.Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Lubuskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 13 lipca 2022 r., II SAB/Go 42/22, w wyniku rozpoznania skargi I.Z. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Lubuskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Lubuskiego do wydania decyzji udzielającej cudzoziemce zezwolenia na pobyt czasowy (pkt I.), stwierdził, że Wojewoda Lubuski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II.), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt III.), zasądzając od Wojewody Lubuskiego na rzecz cudzoziemki zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt IV.). I.Z. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w części, w której Sąd stwierdził, że przewlekle prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II.) i w zakresie pkt III., zarzucając mu naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym, tj.: a) art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 w zw. z art. 12 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły i przekroczenie terminu do załatwienia sprawy, a w konsekwencji niewydanie w ustawowym terminie decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy; b) art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r. poz. 2206 ze zm.), dalej: u.c., w zw. z art. 6, art. 8, art. 9, art.10 oraz art. 12 k.p.a. przez przekroczenie terminu do załatwienia sprawy i prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie uczestnika postępowania do władzy publicznej i nieinformowanie uczestnika postępowania o przyczynach bezczynności organu; 2) art 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie sprawy w jej granicach i niezastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonego części i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Lubuski wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą na uzasadnionych podstawach. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. określa granice rozpoznania skargi przez sąd I instancji, które wyznacza przedmiot skargi wynikający z treści zaskarżonego działania lub zaniechania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, określił je węziej niż należy albo mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku, nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi. Z żadną z tych sytuacji nie mamy do czynienia w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem. Wyrok w zaskarżonej części stwierdzał, że Wojewoda Lubuski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem stwierdzona przewlekłość organu zawierała się wyłącznie w czasie wyznaczonym datami 5 kwietnia - 11 maja 2022 r. Sąd I instancji równocześnie oddalił skargę w pozostałym zakresie, co było wyrazem uznania, że nie zachodziła w sprawie podstawa do przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej w jakiejkolwiek wysokości. Z argumentacji sformułowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wynika, że wadliwość kontrolowanego rozstrzygnięcia skarżąca wiąże z błędnym ocenieniem przez Sąd I instancji, iż zasadność skargi wyznaczały działania (zaniechania) podejmowane w sprawie przez Wojewodę Lubuskiego. Tymczasem, zdaniem skarżącej, Sąd powinien był uwzględnić również przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego, do którego został złożony przez cudzoziemkę wniosek z 5 września 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przekazany do rozpatrzenia zgodnie z właściwością Wojewodzie Lubuskiemu postanowieniem z 17 stycznia 2022 r. w związku ze zmianą miejsca zamieszkania strony. Tak sformułowane przez stronę skarżącą stanowisko pozostaje jednakże błędne, co powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł go podzielić. W całości należy przyznać rację Sądowi I instancji w zakresie, w jakim w zaskarżonym wyroku przyjął, że ocena i konsekwencje prawne ewentualnej bezczynności (przewlekłości) Wojewody Dolnośląskiego pozostają poza zakresem postępowania sądowego, jeżeli skarżąca przedmiotem skargi objęła przewlekłe prowadzenie postępowania przez inny organ administracji publicznej (Wojewodę Lubuskiego). Wbrew odmiennej ocenie skarżącej, powyższe zagadnienie dotyczy przedmiotu postępowania sądowego, a ten, jak należy przyjąć, pozostaje w bezpośrednim związku z możnością rozporządzania przez stronę przedmiotem skargi na bezczynność (przewlekłość), o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., jeżeli wiąże ona z zachowaniem organu zaistnienie sytuacji opisanej w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., mogącej podlegać ocenie sądu administracyjnego. Tę sferę prawną kształtuje zasada dyspozycyjności, tj. zasada swobodnej inicjatywy strony postępowania, prowadząca do pozostawienia jej prawa do złożenia ponaglenia, a następnie wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez wniesienie skargi, w której skarżąca może zarzucić konkretnemu organowi prowadzącemu postępowanie z jej udziałem niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. (w przepisach szczególnych lub w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.), ewentualnie prowadzenie postępowanie dłużej, niż jest to niezbędne. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie podkreśla się, że w sprawach dotyczących bezczynności (przewlekłości) organów zakres sprawy sądowoadministracyjnej wyznacza zawsze skarga i sąd I instancji nie ma możliwości modyfikowania żądania strony, może natomiast wypowiedzieć się co do przedstawionych przez stronę okoliczności faktycznych i prawnych i w tym kontekście ustalić, czy doszło do bezczynności (przewlekłości) w działaniu danego organu administracji (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 741/20). W myśl art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji nie mógł uchybić powyższemu przepisowi, uwzględniając, że w sprawie ze skargi na bezczynność (przewlekłość) zasady orzekania przez sąd wiążąco określa art. 149 § 1, 1a, 1b i 2 p.p.s.a., stąd przedmiotowy zakres orzekania wojewódzkiego sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na akt lub czynność nie mógł stanowić kryterium oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku z 13 lipca 2022 r. Konsekwencją stwierdzenia, że ocena ewentualnej bezczynności (przewlekłości) Wojewody Dolnośląskiego pozostawała poza zakresem kontrolowanego postępowania sądowego, jest uznanie, że Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 w zw. z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Kierując się powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.