III OSK 3453/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska od punktu 1 i 3 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 września 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 479/23 w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w W. na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 7 czerwca 2023 r., nr WI.703.460.7.2022.mst w przedmiocie wyeliminowania naruszeń I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz S. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 14 września 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Po 479/23 po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka, skarżąca) na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ, organ) z 7 czerwca 2023 r. nr WI.703.460.7.2022.mst w przedmiocie wyeliminowania naruszeń, w pkt 1. uchylił punkt 2 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w części dotyczącej obowiązku niezwłocznego dostosowania do wymagań prawa rocznego sprawozdania o wytwarzanych odpadach oraz o sposobie gospodarowania odpadami za 2021 rok, w pkt 2. oddalił skargę w pozostałej części, w pkt 3. zasądził od WIOŚ na rzecz spółki kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że WIOŚ, na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej w spółce, która obejmowała działalność oddziału spółki w S. za okres od 12 kwietnia 2022 r. do 30 grudnia 2022 r., a także prowadzenie ewidencji odpadów Zużytego Sprzęt Elektrycznego i Elektronicznego za okres od 1 stycznia 2021 r. do 30 grudnia 2022 r., skierował do prezesa zarządu spółki zarządzenie pokontrolne z 7 czerwca 2023 r., nr WI.703.460.7.2022.mst, którym nakazał, aby: "1. Prowadzić na bieżąco ewidencję odpadów w tym terminowo potwierdzać przyjęcie odpadów na kartach przekazania odpadów. W terminie: na bieżąco. 2. Składać rzetelnie sporządzane roczne sprawozdanie o odpadach, sprawozdania o wytwarzanych odpadach oraz o sposobie gospodarowania odpadami. W terminie: za 2021 r. niezwłocznie dostosować do wymagań prawa bieżące - ustawowym. 3. Przedkładać rzetelnie sporządzone roczne sprawozdanie z rocznego audytu zewnętrznego. W terminie: za 2021 r. niezwłocznie dostosować do wymagań prawa bieżące - ustawowym". Organ zobowiązał adresata do przesłania, w terminie do 14 lipca 2023 r., pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w uzasadnieniu zarządzenia naruszeń. Spółka skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego i zażądała uchylenia w całości zarządzenia pokontrolnego, rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. WIOŚ wniósł o oddalenie skargi w całości i podtrzymał stanowisko prezentowane w odpowiedzi na zastrzeżenia do protokołu kontroli oraz w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Sąd I instancji uchylając punkt 2 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w części dotyczącej obowiązku niezwłocznego dostosowania do wymagań prawa rocznego sprawozdania o wytwarzanych odpadach oraz o sposobie gospodarowania odpadami za 2021 r. oraz oddalając skargę w pozostałej części, wskazał, że zasadne są żądania skargi co do uchylenia pkt 2 zarządzenia w części dotyczącej obowiązku niezwłocznego dostosowania do wymagań prawa rocznego sprawozdania o wytwarzanych odpadach oraz sposobie gospodarowania odpadami za 2021 r. Już na etapie rozpoznawania zastrzeżeń do protokołu kontroli spółka informowała skarżony organ, że złożyła korektę wskazanego sprawozdania do Marszałka. Do pisma stanowiącego odpowiedź na zarządzenie pokontrolne wydane w dniu 7 czerwca 2023 r. załączony został wydruk z Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami, który dokumentuje, że spółka już w dniu 24 stycznia 2023 r. złożyła korektę sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za 2021 r. Sąd I instancji uznał, że skoro kontrolowana spółka zareagowała już na ustalenia zawarte w protokole kontroli, podjęła działania usuwające stwierdzone naruszenie, a do tego poinformowała o tym WIOŚ, to zbędne było wydawanie aktu, którego celem jest pozyskanie informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu naruszeń stwierdzonych podczas kontroli. Zdaniem Sądu I instancji, w konsekwencji sam fakt złożenia wskazanej korekty nie pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości pkt 2 zarządzenia w zakresie obowiązku niezwłocznego dostosowania do wymagań prawa rocznego sprawozdania o wytwarzanych odpadach oraz sposobie gospodarowania odpadami za 2021 r. Oznacza bowiem, że w tej części zarządzenie w chwili jego wydania było już w istocie nieaktualne (i to od ponad 4 miesięcy) - i jako takie, nie mogło się ostać w obrocie prawnym. W skardze kasacyjnej WIOŚ reprezentowany przez r.pr. na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 177 § 1 p.p.s.a., zaskarżył wyrok Sądu I instancji w części, tj. w zakresie punktu 1 i punktu 3 zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.: - art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z art. 1 pkt 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn.: Dz.U. 2023 r., poz. 824 ze zm., dalej: u.i.o.ś.) przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że treść zarządzenia pokontrolnego w uchylonym zakresie była wadliwa z uwagi na brak podstaw do wydania zarządzenia pokontrolnego w zakresie naruszeń, które w dacie wydania tego zarządzenia zostały już usunięte, a w następstwie pominięcie przez Sąd I instancji charakteru sygnalizacyjnego zarządzeń pokontrolnych - zarzut dotyczący punktu 1 skarżonego wyroku; 2. naruszenie przepisów postępowania, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.: - art. 206 w zw. z art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a., przez obciążenie organu administracji kosztami postępowania w całości na łączną kwotę 697 zł, podczas, gdy skarga została uwzględniona w części, a w części oddalona, zatem Sąd I instancji w punkcie 3 wyroku nie zastosował art. 206 p.p.s.a. ustanawiającego zasadę stosunkowego rozdzielenia kosztów postępowania - zarzut dotyczący punktu 3 skarżonego wyroku. Mając na względzie powyższe zarzuty, na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniesiono o: - uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi poprzez oddalenie w całości skargi spółki na zarządzenie pokontrolne WIOŚ z 7 czerwca 2023 r. ewentualnie - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o: 1. Zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. od spółki na rzecz WIOŚ zwrotu kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 2. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeczono się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wnosząc jednocześnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka, reprezentowana przez r.pr., wniosła o: 1. oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako niemającej usprawiedliwionych podstaw - na podstawie art. 184 p.p.s.a.; 2. zasądzenie na jej rzecz od WIOŚ kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa prawnego przez radcę prawnego - na podstawie art. 204 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z art. 1 pkt 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn.: Dz.U. 2023, poz. 824 ze zm., dalej: u.i.o.ś.) przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że treść zarządzenia pokontrolnego w uchylonym zakresie była wadliwa z uwagi na brak podstaw do wydania zarządzenia pokontrolnego w zakresie naruszeń, które w dacie wydania tego zarządzenia zostały już usunięte, a w następstwie pominięcie przez Sąd I instancji charakteru sygnalizacyjnego zarządzeń pokontrolnych - zarzut dotyczący punktu 1 skarżonego wyroku. Wyżej wymieniony zarzut naruszenia prawa materialnego nie został prawidłowo skonstruowany. Z przyjętego modelu kontroli sądowoadministracyjnej wynika, że sąd nie stosuje przepisów prawa materialnego, a jedynie ocenia prawidłowość ich zastosowania przez organ. Chcąc zatem prawidłowo sformułować zarzuty skargi kasacyjnej należy przede wszystkim odnieść się w ich obrębie do zaskarżonego wyroku, wskazując chociażby jakich błędów sąd nie dostrzegł w ustaleniach stanu faktycznego sprawy, wykładni prawa materialnego bądź jego niewłaściwego zastosowania dokonanego przez organy. Tymczasem w rozpatrywanej skardze kasacyjnej organ zarzuca WSA w Poznaniu błędną wykładnię przepisów ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska bez powiązania z odpowiednimi przepisami ustawy p.p.s.a., co nie może być ocenione pozytywnie. Odnotować należało, że w petitum skargi kasacyjnej dokonano błędnego wskazania "art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska [...]". Podkreślenia wymaga, że art. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska nie jest podzielony na jednostki redakcyjne. Kwestia wydania zarządzenia pokontrolnego w zakresie naruszeń, które w dacie wydania tego zarządzenia zostały już usunięte stanowiła już przedmiot oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 19 września 2024 r., sygn. akt III OSK 248/23, niepubl.). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w tym orzeczeniu. Argumentacją tam zawartą Sąd kasacyjny posłuży się przy sporządzaniu przedmiotowego uzasadnienia. Ocenę merytoryczną podniesionego zarzutu w zakresie dotyczącym art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska należało rozpocząć od stwierdzenia, że przepisy wprawdzie wprost nie regulują przypadku, w którym po przeprowadzeniu kontroli i doręczeniu protokołu z niej, a przed wydaniem zarządzenia dochodzi do wyeliminowania wskazanych w protokole kontroli uchybień, jednakże w takiej sytuacji należy mieć na uwadze, że celem zarządzenia pokontrolnego jest oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli, i zwrócenie, w sposób urzędowy, właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne ma także umożliwić organowi Inspekcji Ochrony Środowiska uzyskanie informacji o tym, czy i jakie działania podjął oraz zrealizował podmiot kontrolowany, aby usunąć stwierdzone naruszenia. Konsekwencją regulacji art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, określającej uznaniową kompetencję inspektora ochrony środowiska do wydania zarządzenia pokontrolnego (co wynika ze zwrotu ustawowego "może wydać"), a także konsekwencją władczego charakteru zarządzenia pokontrolnego jest konieczność rozważenia przez organ zasadności formułowania obowiązków mających doprowadzić stan faktyczny do stanu postulowanego w sytuacji, gdy nie występują rozbieżności między stanem faktycznym a stanem postulowanym na moment wydawania zarządzenia pokontrolnego. Skoro organ "może wydać" zarządzenie pokontrolne, to nie powinien a limine abstrahować od zmiany stanu faktycznego, jaka nastąpiła między ustaleniami kontroli a wydaniem zarządzenia. Skoro w swoim założeniu zarządzenie pokontrolne ma przekazywać wyniki, ustalenia kontroli i formułować obowiązki doprowadzenia stanu faktycznego do stanu zgodnego z prawem to jego treść nie może pozostawać w oderwaniu od aktualności ustalonych naruszeń (zob. w tej materii prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 października 2021 r.; sygn. akt II SA/Bk 621/21). W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że już na etapie rozpoznawania zastrzeżeń do protokołu kontroli spółka informowała skarżony organ, że złożyła korektę wskazanego sprawozdania do Marszałka. Do pisma stanowiącego odpowiedź na zarządzenie pokontrolne wydane w dniu 7 czerwca 2023 r. załączony został wydruk z Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami, który dokumentuje, że spółka już w dniu 24 stycznia 2023 r. złożyła korektę sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za 2021 r. Mając na względzie wyżej poczynione rozważania, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zasadne są żądania skargi co do uchylenia pkt 2 zarządzenia w części dotyczącej obowiązku niezwłocznego dostosowania do wymagań prawa rocznego sprawozdania o wytwarzanych odpadach oraz sposobie gospodarowania odpadami za 2021 r. Nie można skutecznie czynić sądowi zarzutu naruszenia art. 206 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy nie skorzystał z uprawnienia przewidzianego w tym przepisie. Skoro Sąd I instancji nie widział zasadności zastosowania w sprawie art. 206 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny nie był zobowiązany do wyjaśniania, dlaczego Sąd nie zastosował regulacji zawartej w treści omawianego przepisu i zasądził koszty w pełnej wysokości (zob. wyrok NSA z 21.04.2023 r., III OSK 2864/21, LEX nr 3550606). Z powyższych względów zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne i dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.