II OSK 563/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant: inspektor sądowy Monika Ciura po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 156/20 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia 4 grudnia 2019 r. nr WIR.VIII.7840.1.228.2019.MSe w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 156/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę W. G. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 4 grudnia 2019 r. nr WIR.VIII.7840.1.228.2019.MSe. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzje Prezydenta Miasta Torunia z 9 września 2019 r. nr WAiB.6740.12.178.185.2019.IBJ.ZP zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą W. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego z wewnętrzną instalacją gazu przy ul. (...) w T. (działki nr [...],[...]). W skardze kasacyjnej W. G. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.) poprzez oddalenie skargi, pomimo, że w ocenie Sądu organ nie zapewnił skarżącemu czynnego prawa udziału w postępowaniu na każdym jego etapie, a przed wydaniem decyzji nie umożliwił mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co w konsekwencji spowodowało, że strona pozbawiona została możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, w szczególności poprzez zgłoszenie zastrzeżeń do uzupełnionego projektu przez inwestora i zapoznania się z nowym materiałem dowodowym w sprawie, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy; 2. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego sprawy tj.: - pominięto wizualizację przedmiotowego projektu umieszczonej na stronie internetowej projektanta (w aktach sprawy - pismo skarżącego z dnia 9 maja 2019 r. załącznikiem do strony internetowej), z której wynika, iż przedmiotowy budynek posiada bezsprzecznie 3 kondygnacje i w żaden sposób nie wpisuje się w architekturę osiedla, a także nie spełnia wymagań stawianym projektowanym budynkom przez miejscowy plan zagospodarowania; - nie zweryfikowano prawidłowo dokumentacji uzupełniającej złożonej przez inwestora, co doprowadziło do wydania decyzji, co do której nie zachodziły podstawy do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu, pomimo iż poczyniono błędne ustalenia faktyczne i przyjęto, iż poddasze wskazane w projekcie nie stanowi trzeciej, niedozwolonej kondygnacji, gdyż przewidziana w projekcie budowlanym ostatnia kondygnacja nie wykazuje cech poddasza. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie decyzji organu II instancji w całości oraz uchylenie w całości decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w sprawie doszło do naruszania art. 10 § 1 k.p.a., bowiem skarżący został pozbawiony czynnego udziału tj. poprzez brak zapewnienia skarżącemu możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, co skutkowało tym, że skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. W dniu 6 sierpnia 2019 r. inwestor wypożyczył projekt budowlany i w dniu 21 sierpnia 2019 r. zwrócił poprawiony projekt organowi. W uzasadnieniu jednak decyzji organ I instancji stwierdza, że w dniu 22 sierpnia organ I instancji powiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego w prowadzonym postepowaniu administracyjnym. Zawiadomienie to zostało jednak wysłane dopiero 23 sierpnia 2019 , co najistotniejsze w niniejszej sprawie zostało doręczone skarżącemu 10 września 2019 r., czyli po wydaniu decyzji organu I instancji. Do uzupełnionego projektu skarżący kasacyjnie ma wiele zastrzeżeń, a pozbawienie go prawa w postaci istotnych zastrzeżeń do niniejszego poprawionego projektu z powodu późnego doręczenia zawiadomienia z dnia 23 sierpnia 2019 r. skutkowało, tym że skarżący przed wydaniem decyzji nie brał czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym i nie mógł zgłosić powyższych zastrzeżeń. Skarżący kasacyjnie nie mógł również zgłosić przez to wniosku dowodowego w postaci opinii biegłego na temat uzupełnionego projektu inwestora w szczególności, że poddasze jest trzecią kondygnacją. Sąd zupełnie pominął wizualizację przedmiotowego projektu umieszczoną na stronie internetowej projektanta, z której wynika, iż przedmiotowy budynek posiada bezsprzecznie 3 kondygnacje i w żaden sposób nie wpisuje się w architekturę osiedla, a także nie spełnia wymagań stawianym projektowanym budynkom przez przepisy prawa. Po drugie, dowolna ocena materiału sprawy i brak prawidłowego zweryfikowania dokumentacji uzupełniającej złożonej przez inwestora doprowadziło do błędnego uznania, że zachodzą podstawy do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ mimo licznych uchybień w projekcie złożonym przez inwestora a następnie jego uzupełnieniu wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W rzeczywistości projekt budowlany jest nadal niekompletny, wykazuje nieprawidłowości i nie spełnia nałożonych na niego wymagań przez przepisy prawne. Nieścisłości i braki w uzupełnionym i poprawionym projekcie nadal występują. Skarżący kasacyjnie wskazał, że celem inwestora, jak to wynika z przedłożonego projektu jest budowa budynku 3-kondygnacyjnego podczas, gdy dozwolona jest przez przepisy prawne budowa budynku 2-kondykcyjnego i poddasza. W ocenie Skarżącego kasacyjnie organ w sposób wybiórczy i dowolny dokonały oceny materiału, poprzez brak prawidłowego zweryfikowania wyjaśnień i poprawek do projektu budowlanego, które nadal nie spełniają wymagań zakreślonych przez przepisy prawne. Inwestor nie dokonał w sposób prawidłowy poprawek, które wynikały z postanowienia i zawiadomienia organu. Organ błędnie ocenił że poddasze wskazane w projekcie nie stanowi trzeciej, niedozwolonej kondygnacji, gdyż przewidziana w projekcie budowlanym ostatnia kondygnacja nie wykazuje cech poddasza. W ocenie Skarżącego kasacyjnie poddasze stanowi trzecią kondygnacje, bo jest położone pod stropodachem. Co więcej, z samych przekrojów wynika, iż jej wysokość przekracza znacznie 2 m albowiem wynosi 2,80m. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., bowiem zasadnie nie dopatrzył się naruszenia przez organy art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (wyroki NSA: z 11 maja 2023 r., II OSK 1631/20 z 6 maja 2016 r., II GSK 2905/14, z 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, z 24 maja 2007 r., II GSK 4/07, z 23 listopada 2007 r., I OSK 1614/06; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielić należy ocenę Sądu I instancji, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. do którego bezdyskusyjnie doszło w toku postępowania przed organem I instancji, pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. Takiego wpływu nie wykazał też skarżący kasacyjnie. Skarżący kasacyjnie mógł odnieść się do materiału dowodowego w toku postępowania odwoławczego, mógł też złożyć niezbędne wnioski, a argumenty przez niego podniesione zostały ocenione na etapie postępowania przed organem II instancji. Prawidłowo tez Sąd I instancji ocenił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie dopuściły się naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80. W art. 35 ust. 1 p.b. określony został zakres obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Obowiązkiem organu jest dokonanie oceny projektu budowlanego w wersji przedstawionej przez inwestora. To inwestor decyduje o zakresie zamierzonej inwestycji i przedstawia ją w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym. Organ administracji architektoniczno-budowlanej bada natomiast przedłożony projekt w zakresie ograniczonym art. 35 ust. 1 p.b. To projekt budowlany obrazuje inwestycję, którą zamierza zrealizować inwestor, a nie wizualizacja przedłożona przez inną stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia udzielenia na budowę. Nie może ona zatem stanowić wiarygodnego dowodu na okoliczność rodzaju inwestycji realizowanej w ramach zamierzenia inwestycyjnego. Dlatego też nieuwzględnienie przedłożonej przez skarżącego kasacyjnie wizualizacji nie może świadczyć o naruszeniu ww. przepisów . Nie ma również racji skarżący kasacyjnie, że organy administracji architektoniczno-budowlanej dopuściły się naruszenia ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zatwierdzając projekt budowlany dla budynku trzykondygnacyjnego. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż skarżący kasacyjnie nie kwestionuje oceny stanu faktycznego sprawy, lecz stara się zakwestionować dokonaną ocenę zgodności projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Aby zakwestionować stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie niezbędnym było podniesienie zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w związku z odpowiednimi przepisami obowiązującego na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tego rodzaju zarzutów skarga kasacyjna nie zawiera. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie przedstawia również argumentacji pozwalającej w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r.,I OPS 10/09, (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1) dokonanie kontroli wyroku Sądu I instancji w tym zakresie. Zasadniczo skarga kasacyjna w tym zakresie ogranicza się do stwierdzenia, że celem inwestora jest budowa budynku 3-kondygnacyjnego podczas gdy "dozwolona jest przez przepisy prawne budowa budynku 2-kondykcyjnego i poddasza". Skarżący kasacyjnie nie wskazuje jakie przepisy powszechnie obowiązującego prawa w jego ocenie ograniczają tego rodzaju zabudowę, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie jest ani zobowiązany, ani uprawniony do poszukiwania podstaw przedstawionych w sposób niepełny i niejednoznaczny zarzutów skargi kasacyjnej, czy też korygowania wadliwie sformułowanych zarzutów, bądź ich doprecyzowania za strony. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.