II OSK 812/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Po 102/20 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 28 listopada 2019 r. nr WOA.7721.131.2017.PJ w przedmiocie nakazu rozbiórki pawilonu handlowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 102/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 28 listopada 2019 r., nr WOA.7721.131.2017.PJ, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", dla Miasta Poznania z dnia 7 marca 2017 r., nr 144/2017, nakazującą skarżącemu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229), zwanej dalej "P.b. z 1974 r.", rozbiórkę pawilonu handlowego o wymiarach 6,16 x 6,60 m, zlokalizowanego przy R. w Poznaniu (działka nr [...]), w sposób przedstawiony na załączniku nr 1 decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej "P.b. z 1994 r.", przez oddalenie przez Sąd I instancji skargi w sytuacji, gdy organ zaniechał wydania postanowienia zobowiązującego skarżącego kasacyjnie do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego obiektu w trybie legalizacji, co uniemożliwiło skarżącemu uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i pozbawiło go możliwości merytorycznego rozpatrzenia niniejszej sprawy w oparciu o wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 37 P.b. z 1974 r.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", przez oddalenie przez Sąd I Instancji skargi w sytuacji, gdy organ dokonał błędnych ustaleń co do obowiązywania ustaleń planów miejscowych z 1977 r. i 1994 r. w zakresie terenu zajętego przez przedmiotowy pawilon, odnosząc się w nich do aktualnego podziału geodezyjnego działki nr [...], w sytuacji, gdy w ocenie Skarżącego kasacyjnie winien odnieść się do stanu geodezyjnego nieruchomości w datach obowiązywania ww. planów, gdyż: • zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podziału takiego można było dokonać jedynie zgodnie z zapisami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a aktualny podział działki nr [...] został dokonany najprawdopodobniej później niż wzniesienie przedmiotowego pawilonu, ewentualnie, • poszczególne części działki nr [...] były stopniowo przeznaczane pod drogi publiczne i w odniesieniu do części działki zajętej pod przedmiotowy pawilon przeznaczenie to nastąpiło po jego wzniesieniu, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez nieuchylenie decyzji organu II Instancji w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie Organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie, ponieważ stan faktyczny niniejszej sprawy wskazuje, że przedmiotowy pawilon został wzniesiony w okresie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1977 r., który przewidywał na tym obszarze funkcje oznaczone symbolem MW – teren intensywnego zainwestowania z przewagą funkcji mieszkalnictwa wysokiej intensywności w jednostce strukturalnej BI, dla której ustalono funkcję podstawową – mieszkalnictwo i funkcję uzupełniającą – usługi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. W świetle akt administracyjnych sprawy nie znajduje potwierdzenia zarzut skargi kasacyjnej wskazujący jakoby organ zaniechał wydania postanowienia zobowiązującego skarżącego kasacyjnie do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego obiektu w trybie legalizacji. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2015 r. zawiesił postępowanie administracyjne i jednocześnie wezwał skarżącego do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla potrzeb legalizacji przedmiotowego pawilonu. Następnie skarżący wystąpił ze stosownym wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jednak wniosek ten cofnął, a organ planistyczny umorzył postępowanie. W tych warunkach organ I instancji podjął zawieszone postępowanie, a następnie wydał decyzję o nakazie rozbiórki. Nie znajduje zatem potwierdzenia, że skarżący nie został zobowiązany do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ wprost taka intencja wynikała z postanowienia organu o zawieszeniu postępowania administracyjnego; zaś uzyskanie przez PINB informacji o umorzeniu postępowania w sprawie warunków zabudowy obligowało ten organ do podjęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji o nakazie rozbiórki z uwagi na brak możliwości do zalegalizowania samowoli budowlanej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej skarżący nie podważył zatem, że zaistniała w niniejszej sprawie przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. Przedmiotowy pawilon znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest aktualnie przeznaczony pod zabudowę (to pas drogowy), a w dacie budowy częściowo znajdował się na terenie pasa drogowego. Tego rodzaju okoliczności uprawniały organy nadzoru budowlanego do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. Późniejsze zaś działania skarżącego, który ponownie wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przyniosły skutku w postaci uzyskania stosownej decyzji, co też przyznano w skardze kasacyjnej. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie znajduje także potwierdzenia kolejny zarzut skargi kasacyjnej jakoby organ dokonał błędnych ustaleń co do obowiązywania ustaleń planów miejscowych z 1977 r. i 1994 r. w zakresie terenu zajętego przez przedmiotowy pawilon. W sprawie organ uwzględnił wiążącą ocenę prawną zawartą w wyroku WSA w Poznaniu o sygn. akt II SA/Po 917/17 i ustalił, że w okresie od 1989 r. do 24 kwietnia 1994 r., tj. kiedy mógł powstać przedmiotowy pawilon, obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania zatwierdzony przez Wojewodę Poznańskiego w dniu 22 sierpnia 1975 r., stanowiący integralną część planu zagospodarowania przestrzennego województwa poznańskiego (uchwała nr XII/25/77 WRN w Poznaniu z dnia 21 października 1977 r.), zgodnie z którym przedmiotowa działka była położona na styku dwóch obszarów, tj. terenów intensywnego zainwestowania z przewagą funkcji mieszkalnictwa wysokiej intensywności oraz terenu węzła komunikacyjnego. Ponadto organ odwoławczy uzyskał od Urzędu Miasta Poznania Wydziału Urbanistyki i Architektury informację, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania z dnia 22 sierpnia 1975 r. działka nr [...] znajdowała się na terenie oznaczonym MW – teren intensywnego zainwestowania z przewagą funkcji mieszkalnictwa wysokiej intensywności w jednostce strukturalnej BI, dla której ustalono funkcję podstawową – mieszkalnictwo i funkcję uzupełniającą – usługi oraz na terenie węzła komunikacyjnego pod komunikację drogową. W okresie od dnia 24 kwietnia 1994 r. do końca 2003 r. obowiązywał natomiast miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania z 1994 r. uchwalony przez Radę Miejską Miasta Poznania uchwałą z dnia 6 grudnia 1994 r., nr X/58/II/94, zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie oznaczonym symbolem KGP.2 – ulica główna ruchu przyspieszonego – II rama. Urząd Miasta Poznania wyjaśnił również, że od 2004 r. do chwili obecnej na terenie, na którym znajduje się działka nr [...], nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i poinformował, że przedmiotowy pawilon handlowy, zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 22 sierpnia 1975 r., położony jest na osi linii rozgraniczającej dwa przeznaczenia i tylko na części oznaczonej symbolem MW jego lokalizacja jest zgodna z tym planem, a w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 r., pawilon handlowy także położony jest na osi rozgraniczającej dwa przeznaczenia i tylko na części oznaczonej symbolem II.MA12.ui*2 – teren zabudowy usługowej, preferowane wykształcenie dzielnicowego ośrodka usługowego dla Winograd – Piątkowa o bogatym, atrakcyjnym programie konkurencyjnym w stosunku do centrum miasta – jego lokalizacja jest zgodna z tym planem. Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy wskazał, że w części pawilon handlowy na działce nr [...] był zgodny z obowiązującymi w okresie jego powstania miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, lecz nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie jaka część tego obiektu zgodna była z tymi dokumentami. Wynika z tego, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w sprawie uwzględniono treść planów miejscowych z 1977 r. i 1994 r. w zakresie terenu zajętego przez przedmiotowy pawilon, co stanowiło podstawę do stwierdzenia, że częściowo przedmiotowy pawilon został wzniesiony na terenie przeznaczonym pod drogę. Dla tej oceny nie mają zaś znaczenia podziały geodezyjne działki, czy też inne okoliczności, ponieważ to postanowienia planu miejscowego, a nie podziały geodezyjne, determinują to w jaki sposób możliwe jest zagospodarowania danego terenu. Natomiast skarżący, posługując się argumentacją związaną z podziałami geodezyjnymi, nie wykazał aby przedmiotowy pawilon w całości mógł znajdować się na terenie przeznaczonym, np. pod przedmiotową zabudowę (usługową). Tym samym skarżący najpóźniej w skardze kasacyjnej nie wykazał aby przedmiotowy pawilon w całości był zgodny z planem miejscowym w dacie jego budowy, a więc w zakresie o jakim mowa w uchwale NSA o sygn. akt II OPS 2/13. Tym samym nie podważył skutecznie oceny, zgodnie z którą zaistniała przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. do orzeczenia nakazu rozbiórki. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny nie zawiera usprawiedliwionych podstaw także ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. Jak wynika z przedstawionej powyżej oceny, skarżący nie wykazał aby przedmiotowy pawilon w całości znajdował się na terenie zgodnym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1977 r., tj. na obszarze funkcji oznaczonej symbolem MW – teren intensywnego zainwestowania z przewagą funkcji mieszkalnictwa wysokiej intensywności w jednostce strukturalnej BI, dla której ustalono funkcję podstawową – mieszkalnictwo i funkcję uzupełniającą – usługi. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.