II GZ 480/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia P. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 6029/23 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. w W. na decyzję Polskiej Agencji Nadzoru Audytowego z dnia 24 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzestrzeganie przepisów ustawy o biegłych rewidentach, firmach audytorskich oraz nadzorze publicznym postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Postanowieniem z 24 stycznia 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 6029/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił P. w W. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Polskiej Agencji Nadzoru Finansowego z 24 sierpnia 2023 r. w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzestrzeganie przepisów ustawy o biegłych rewidentach, firmach audytorskich oraz nadzorze publicznym. Sąd pierwszy instancji orzekał w następującym stanie sprawy. W skardze do Sądu pierwszej instancji P. w W. (dalej jako: "skarżąca") zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w związku z faktem, iż w roku obrotowym odnotowała stratę, wykonanie zaskarżonej decyzji niewątpliwie wywoła niebezpieczeństwo wystąpienia niemożliwych do odwrócenia skutków w postaci zatrzymania środków, pozbawienia możliwości osiągania dochodów, co doprowadzi do ograniczenia możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, a nawet do zagrożenia istnienia spółki. Ponadto, wykonanie zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim nakłada na skarżącą karę administracyjną w przypadku braku dostatecznych środków w celu zapłaty kary, może wiązać się z koniecznością wszczęcia przeciwko Skarżącej przymusowej egzekucji. Nieodwracalne negatywne dla Skarżącej skutki przyniesie nie tylko wykonanie zaskarżonej decyzji w zakresie kary administracyjnej, ale także, w zakresie podania do publicznej wiadomości nazwy skarżącej oraz numeru wpisu na liście firm audytorskich, gdyż nawet w przypadku uwzględnienia skargi nie będzie możliwe odwrócenie skutków, które wywoła upublicznienie informacji o rzekomych naruszeniach popełnionych przez firmę audytorską. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca nie przytoczyła żadnych okoliczności uprawdopodobniających, że zachodzą ustawowe przesłanki wstrzymania wykonania decyzji. Do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie została załączona żadna dokumentacja, która pozwalałaby na dokonanie prawidłowej oceny aktualnej sytuacji finansowej skarżącej. Skarżąca nie wykazała wysokości osiąganych dochodów, jak też wysokości posiadanych środków pieniężnych, a także nie przedłożyła stosownych dokumentów potwierdzające dane, na które powołuje się w uzasadnieniu. Sąd zauważył, że konieczność wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji skarżąca uzasadniła również powstaniem szkody niematerialnej – wizerunkowej, jednak nie przedstawiła jednak wyczerpującego uzasadnienia tej podstawy wstrzymania, a także nie poparła go odpowiednią dokumentacją. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości poprzez uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Zarzuciła naruszenie: • art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), polegające na odmowie uwzględnienia wniosku Skarżącej z uwagi na nieudowodnienie przez Skarżącą spełnienia przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, podczas gdy powołany przepis nie nakłada na wnioskodawcę obowiązku udowodnienia, a wyłącznie uprawdopodobnienia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, oraz odmowę uwzględnienia wniosku mimo wykazania przez Skarżącą zaistnienia przesłanek do jego uwzględnienia; • art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 228 § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1568 ze zm.; dalej jako "k.p.c."), polegające na odmowie uwzględnienia wniosku skarżącej z uwagi na nieudowodnienie wystąpienia przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, w tym nieprzedłożenie dokumentacji potwierdzającej sytuację finansową skarżącej, podczas gdy informacja o faktach, na których skarżąca oparła wniosek (sytuacja finansowa spółki), jest powszechnie dostępna, gdyż dokumentacja finansowa Skarżącej jest dostępna w Repozytorium Dokumentów Finansowych, systemie teleinformatycznym prowadzonym przez KRS, a w związku z tym, zgodnie z powołanym przepisem k.p.c., mającym zastosowanie do postępowania prowadzonego przez sąd administracyjny, fakty te nie wymagają dowodu, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowały uznaniem, że skarżąca nie wykazała spełnienia przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji, a w konsekwencji odmową wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przepisów postępowania powinno skutkować uwzględnieniem wniosku Skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Problem prawny podobny jak w sprawie niniejszej został rozstrzygnięty przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniami z: 13 sierpnia 2024 r., sygn. akt II GZ 344/24, 13 lutego 2024 r. sygn. akt II GZ 14/24, 29 listopada 2023 r. sygn. akt II GZ 441/23, 16 maja 2023 r, sygn. akt II GZ 138/23, 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GZ 94/23, 7 lutego 2023 r., sygn. akt II GZ 6/23. Stanowisko wyrażone w tych postanowieniach Sąd w składzie niniejszym w całości podziela i przyjmuje za własne. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd, przed którym toczy się postępowanie, jest uprawniony do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu w całości lub w części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego prawa złożenia kolejnego wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Rozstrzygając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, są to: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003/5, s. 18 i n.). Użycie w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. Definiując przesłankę wyrządzenia znacznej szkody, NSA wskazywał, że chodzi o taką szkodę (majątkową lub niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, LEX nr 281811). Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA z 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10, niepubl.). Obowiązek wykazania, czy w danej sprawie zachodzą ww. przesłanki, spoczywa na wnioskodawcy, gdyż jest jedyną osobą posiadającą wymaganą wiedzę. To wnioskodawca powinien uprawdopodobnić, że złożony wniosek zasługuje na uwzględnienie. W judykaturze dominuje stanowisko – akceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w rozpatrywanej sprawie – kładące nacisk na obowiązek wykazania przez stronę okoliczności uzasadniających przyznanie tymczasowej ochrony sądowej (por. np. postanowienia NSA z dnia: 26 listopada 2007 r., sygn. akt II FZ 338/07; 10 maja 2011 r., sygn. akt II FZ 106/11; 9 września 2011 r., sygn. akt II FSK 1501/11; 28 września 2011 r., sygn. akt I FZ 219/11; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji, oceniając wniosek skarżącej w świetle przywołanych przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., prawidłowo uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie, bowiem braki wniosku, tak w zakresie zawartej w nim argumentacji, jak i dowodów przedłożonych na jej poparcie, nie dawały podstaw do zastosowania w stosunku do strony instytucji ochrony tymczasowej. Bezzasadny był zarzut zmierzający do wykazania, że na skarżącej nie ciąży obowiązek uprawdopodobnienia przesłanek wynikających z art. 61 § 3 p.p.s.a. Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez skarżącą we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i ich konkretyzacja w przedstawionym przez stronę materiale dowodowym (tak B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019; komentarz do art. 61; także m.in. postanowienie NSA z 21 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 734/20; LEX nr 3038947 i wskazane tam orzeczenia). W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że w interesie strony leży takie sformułowanie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności, by powołane w nim okoliczności wskazywały na ziszczenie się w jej przypadku przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz poparcie twierdzeń w tym zakresie stosownymi dokumentami. Nie jest bowiem wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji występowały w sprawie – sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość jej zweryfikowania, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę (np. postanowienie NSA z 22 lipca 2020 r., sygn. akt II FSK 1303/20; LEX nr 3033882). Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest bowiem wystarczające samo twierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności w stosunku do wnioskodawcy jest zasadne. Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek wstrzymania wykonania aktu lub czynności sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń oraz dokumentacji, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego orzeczenia faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków (T. Lewandowski, Glosa do postanowienia NSA z 7 stycznia 2014 r., sygn. akt II FZ 1350/13, LEX nr 1410667; także np. postanowienie NSA z 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt I GSK 781/20, publ. CBOSA). W związku z powyższym należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził analizę przedstawionych przez skarżącą dokumentów, dokładnie je badając i na ich podstawie wypracowując stanowisko w sprawie, co zostało poprawnie uzasadnione. Sąd słusznie ustalił, że skarżąca nie spełniła obowiązku wynikającego z art. 61 § 3 p.p.s.a., polegającego na udokumentowaniu swojej aktualnej i kompleksowej sytuacji finansowej, umożliwiającej ocenę jej żądania wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji pod kątem możliwości spełnienia jednego lub obu warunków określonych w tym przepisie, co jest warunkiem koniecznym do jego zastosowania. Wniosek strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie przedstawia takich dokumentów, z których wynikałoby, że zapłata nałożonej zaskarżoną decyzją kary, mogła spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Dokumentacja skarżącej dołączona do zażalenia zawiera natomiast jedynie sprawozdanie finansowe, który nie wskazuje, że zapłata kary pieniężnej może skutkować ziszczeniem się przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy NSA podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarżąca nie wykazała, że ziściły się przesłanki udzielenia ochrony tymczasowej. Wobec powyższego nie było podstaw do stwierdzenia wadliwości postanowienia Sądu pierwszej instancji oraz jego uchylenia i wstrzymania wykonania objętej skargą decyzji. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w z w. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji p.p.s.a.