II SA/Gl 25/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi A. P., K. F., B. S., R. S., J. O., K. B., D. K., R. S., M. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 29 listopada 2022 r. nr NWXIV.7581.3.23.2022 w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE H. F., K. F., B. S., R. S., A. P., J. O., K. B., D. K., R.S. i M. K. jako następcy prawni M. Gr., K. N., S. G., A. W., H. G., M. G., M. G., Z. S., G. K., B. N., H. F., T. S., J. S. i W. S., wystąpili do Prezydenta Miasta C. o zwrot nieruchomości położonej w C. w pasie drogowym ulicy [...] oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] ([...]) jednostka ewidencyjna m. C. o powierzchni 0,0644 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. Do załatwienia sprawy został wyznaczony Starosta [...]. Organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość położona w C. w ciągu ulicy [...] zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia 23 listopada 1968 r. nr [...] wydaną przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. niezbędna była pod budowę ulicy [...] i został objęta wnioskiem z dnia 13 maja 1970 r. L.dz. [...] Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. o wywłaszczenie nieruchomości. W wyniku przeprowadzonego postępowania wywłaszczeniowego w dniu 3 sierpnia 1970 r. Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. wydał decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu. Na wywłaszczonej nieruchomości wybudowana została ulica [...]. Wojewoda Śląski decyzją z dnia 20 kwietnia 2005 r. stwierdził nabycie z mocy prawa nieodpłatnie z dniem 1 stycznia 1996 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości Skarbu Państwa na rzecz Gminy C. Obecnie sporna nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0644 ha zapisana w księdze wieczystej nr [...] stanowi własność Gminy C. i od dnia wywłaszczenia granice wywłaszczonej działki, a tym samym jej powierzchnia nie uległy zmianie. Działka w całości jest zajęta pod pas drogowy drogi publicznej - ul. [...] w C., zaliczonej do kategorii dróg publicznych rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. nr 30, poz. 151 z póżn. zm.). Stosownie do zapisu art. 103 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 z póżn. zm.) - ulica ta nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. nr 60, poz. 1071) i z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową. Podczas przeprowadzonych w terenie w dniu 27 stycznia 2022 r. oględzin nieruchomości potwierdzono, że na całym obszarze wywłaszczonej działki nr [...] znajdują się elementy pasa drogowego w ciągu ulicy [...] w C.. Na działce urządzona jest droga o nawierzchni asfaltowej z przejściem dla pieszych, sygnalizacją świetlną, pasami zieleni rozdzielającymi jezdnie i ciąg pieszo-rowerowy. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ decyzją z dnia 29 sierpnia 2022 r. nr [...] odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wskazał, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje nie tylko w przypadku, o którym mowa w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale także gdy nieruchomość zajęta jest pod drogę publiczną. Artykuł 2a ustawy o drogach publicznych przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - stanowią własność właściwych samorządów województw, powiatów i gmin. Oznacza to, że grunty będąc drogą publiczną stanowią własność ściśle określonych podmiotów prawa publicznego, nie mogą być przekazywane w użytkowanie wieczyste, a tym samym nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli lub ich spadkobierców. Odwołanie od tej decyzji złożyli jej adresaci. Podnieśli, że ich spadkobiercy nie uzyskali żadnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zaskarżoną obecnie decyzją Wojewoda Śląski uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji oraz: 1) odmówił zwrotu A.P., K. F., B. S.., R. S., H. F., J. O., K. B. i D. K. udziałów w nieruchomości położonej w C., oznaczonej działką nr [...] o powierzchni 0,0644 ha ([...]); 2) umorzył postępowanie pierwszej instancji w zakresie zwrotu udziałów w nieruchomości położonej w C., oznaczonej działką nr [...] o powierzchni 0,0644 ha ([...]) na rzecz M. K. i R. S. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zaakceptował ustalenia faktyczne Starosty [...]. W jego ocenie należało jednak odmówić zwrotu udziałów w nieruchomości a nie samej nieruchomości. W odniesieniu do dwóch odwołujących się umorzył postępowanie Wskazał, że możliwość występowania z żądaniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ograniczona czasowo. Uprawnienie do zwrotu wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku o zwrot (art. 136 ust. 7 u.g.n.). Równocześnie ustawodawca w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej wskazał, że w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n., upłynął przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) wniosek o zwrot nieruchomości może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Ustawa nowelizująca została opublikowana w Dzienniku Ustaw 29 kwietnia 2019 r. (poz. 801). Stosownie do postanowień przepisu przejściowego (art. 5), weszła ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. 14 maja 2019 r. Termin do składania wniosków o zwrot nieruchomości (udziału w nieruchomości) upływał więc 14 maja 2020 r. W okresie obowiązywania ww. regulacji zaistniały jednak szczególne wydarzenia związane z wystąpieniem zjawiska pandemii. Stosownie do postanowień art. 15zzr ust. 1 ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu C0VID-19 bieg niektórych przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów, m.in. takich, których niezachowanie powoduje wygaśnięcie roszczeń - nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. W analizowanym stanie prawnym i faktycznym działka nr [...] została wywłaszczona na mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 3 sierpnia 1970 r. nr [...], wydanej w trybie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Od przejęcia nieruchomości do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej upłynęło więc ponad [...] lat. Roszczenie o zwrot udziału w wywłaszczonej nieruchomości, która w rozumieniu ustawy jest zbędna na cel wywłaszczenia, na podstawie przepisów ustawy nowelizującej przysługiwało więc stronom w okresie do 7 lipca 2020 r. Jak zaś wynika z akt sprawy M. K. i R. S. wnioski o zwrot nieruchomości złożyli: 1 lutego 2021 r. i 12 marca 2021 r., a zatem po upływie ww. terminu, w konsekwencji czego przysługujące im roszczenia wygasły. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyli jej adresaci reprezentowani przez jedną ze współskarżących. Zarzucili organowi administracji, że: - nie zapłacono odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, ani nie oddano żadnej działki w zamian, - nie ma odpowiednich adnotacji o wywłaszczeniu w K.W. [...], w której nadal skarżący widnieją jako współwłaściciele (spadkobiercy), - przygotowujący dokumentację do niniejszej sprawy przedstawiciele Starosty [...] zobowiązali się do przedłożenia pełnomocnikowi A. P. protokołu z wizji lokalnej mapy terenu z uwzględnieniem usytuowania obiektów na działce nr [...]. Do dnia dzisiejszego nie wpłynął żaden taki dokument a wizja lokalna została przeprowadzona bardzo chaotycznie, - w treści decyzji przesłanej przez Wojewodę Śląskiego zapis działki nr [...] nie zawiera dokładnego położenia działki na terenie Miasta C., - nie przeprowadzono analizy źródła pochodzenia Ksiąg Wieczystych wyszczególnionych w decyzji Wojewody Śląskiego a dotyczących działek nr [...] i wytłumaczenie na jakich zasadach prawnych zostały założone w Sądzie Rejonowym w C., - wyłączenie przez Wojewodę Śląskiego R. S. i M. K. z postępowania nie było zasadne, skoro po dwuletniej analizie dostarczanych przez nich dokumentów do urzędów i pismem z dnia 29 września 2022r. pod numerem [...] zostali zobowiązani przez Wojewodę Śląskiego do przedłożenia oryginałów postanowień sądów o nabyciu praw do spadków, ponosząc z tego tytułu koszty finansowe. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest odmowa zwrotu skarżącym nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 0,0644 ha ( nr księgi wieczystej [...]) położonej w C. Jak trafnie wskazały organy administracji podstawą zwrotu wywłaszczonych nieruchomości jest art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344). Zgodnie z tym przepisem "poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140". Przed dokonaniem ustaleń dotyczących realizacji celu wywłaszczenia organ administracji winien zweryfikować, czy w danej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące niedopuszczalnością roszczenia o zwrot (wskazane w art. 229 ustawy) lub inne przeszkody ten zwrot uniemożliwiające, a także czy nie zachodzą ograniczenia wynikające z art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do takich ograniczeń należy bez wątpienia zaliczyć te, które wynikają z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693). Jak podniósł NSA w wyroku z dnia 28 października 2011 r. (sygn. I OSK 649/11 – wszystkie orzeczenia za CBOSA) "roszczenie o zwrot wywłaszczonej (nabytej nieruchomości) nie przysługuje nie tylko w przypadku, o którym mowa w art. 229 u.g.n., ale także, gdy nieruchomość zajęta jest pod drogę publiczną". Tożsame stanowisko zajął ten Sąd w wyroku z dnia 19 października 2011 r. (sygn. I OSK 1767/10) wskazując, iż "z przepisu art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że ustawa ta w zakresie gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Skoro katalog określonych w tym przepisie ustaw ma charakter otwarty (o przykładowym wymienieniu w tym przepisie aktów prawnych przesądza zwrot "w szczególności", to należy przyjąć, że do ustaw szczególnych, o których mowa w tym przepisie zalicza się również ustawa o drogach publicznych". Ustawa o drogach publicznych w art. 2a wskazuje wyraźnie, iż właścicielem dróg publicznych (gruntów pod tymi drogami) wyłącznie mogą być Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Ergo, grunty zajęte pod drogi publiczne nie mogą być przedmiotem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zatem organ administracji nie bada w odniesieniu do tych gruntów spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami – czyli okoliczności, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Jak wynika z akt administracyjnych nieruchomość, której zwrotu domagają się skarżący jest zajęta pod drogę publiczną powiatową – ulicę [...]. Znajdują się tam droga o nawierzchni asfaltowej z przejściem dla pieszych, sygnalizacją świetlną, pasami zieleni rozdzielającymi jezdnie i ciąg pieszo-rowerowy. Okoliczności powyższe nie zostały w jakikolwiek sposób zakwestionowane. Biorąc pod uwagę powyższe zasadna była odmowa zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Został na niej bowiem zrealizowany cel wywłaszczenia a niezależnie od tego, jako droga powiatu stanowi ona własność Powiatu [...]. Z zupełnie prawidłowe należy uznać również rozstrzygnięcie Wojewody Śląskiego w przedmiocie żądania zwrotu udziałów w nieruchomości przez dwóch skarżących, którzy uchybili terminowi, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy. Okoliczność, iż ponieśli one koszty związane z wykazaniem swojego prawa do nieruchomości nie mają dla rozstrzygnięcia żadnego znaczenia. Nie mogą odnieść skutku również inne zarzuty skargi, które po części nie są do końca zrozumiałe. Bez znaczenia jest bowiem brak adnotacji w księdze wieczystej oraz okoliczność, że organ nie "przedłożył" stronom protokołu oględzin. Tym ostatnim przysługuje bowiem prawo dostępu do akt na każdym etapie postępowania. Nie są zrozumiałe dwa zarzuty dotyczące lokalizacji działki będącej przedmiotem postępowania oraz "analizy pochodzenia ksiąg wieczystych". Położenie działki wynika z ewidencji gruntów i budynków. Starosta nie jest również uprawniony do "analizowania pochodzenia" ksiąg wieczystych. Pozostaje wreszcie kwestia braku wypłacenia poprzednikom prawnym skarżących odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Okoliczność ta nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Sąd zwraca jednak uwagę, że odszkodowanie takie zostało ustalone decyzją Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 3 sierpnia 1970 r. Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.