II OSK 760/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P., E. P. i M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 810/21 w sprawie ze skarg A. P., E. P. i M. J. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 14 lipca 2021 r. nr WOA.7721.175.2021.KP w przedmiocie nakazu doprowadzenia hali garażowej do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 18 stycznia 2022 r., IV SA/Po 810/21, w wyniku rozpoznania skarg A. P., E. P. i M. J., uchylił zaskarżoną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) z 14 lipca 2021 r., nr WOA.7721.175.2021.KP oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania (dalej: PINB) z 12 maja 2021 r., nr 144/2021, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., nakazał skarżącym jako inwestorom doprowadzenie hali garażowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę przegród wykonanych w obrębie miejsc postojowych nr 1, 10 i 15, wskazując, że nakaz ten powinien być wykonany przez E. P. w obrębie miejsca postojowego nr 1, A. P. w obrębie miejsca postojowego nr 10 i W. J. w obrębie miejsca postojowego nr 15. A. P., E. P. i M. J. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 pkt 7a p.b. poprzez błędne przyjęcie, że dokonane w stanie faktycznym sprawy posadowienie ażurowych przegród pomiędzy miejscami postojowymi stanowi przebudowę w rozumieniu powołanego przepisu, a to w szczególności poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany parametrów użytkowych, w szczególności zmiany ilości miejsc postojowych i zmiany powierzchni przeznaczonej do parkowania samochodów; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a., w każdym wypadku w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak wskazania w zaskarżonym wyroku zaniechań organów administracji co do należytego zbadania oraz ustalenia okoliczności sprawy, w tym w szczególności poprzez: (i) brak należytego ustalenia, czy oddzielenie miejsc postojowych poprzez ustawienie ażurowych ścianek ma w okolicznościach przedmiotowej sprawy wpływ na zachowanie wymogów przeciwpożarowych; (ii) nieuwzględnienie ustaleń dokonanych przez Komendę Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w Poznaniu i wyrażonych w protokole ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych z 12 października 2020 r., a w konsekwencji uznanie, że usadowienie przegród ażurowych na miejscach postojowych powoduje ograniczenie ewakuacji, podczas gdy wnioski zawarte w tym protokole wyrażają stanowisko przeciwne; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 84 w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wskazania w zaskarżonym wyroku zaniechań organów administracji w zakresie braku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu zabezpieczeń pożarowych, podczas gdy dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawidłowego załatwienia niniejszej sprawy konieczne było uzyskanie wiadomości specjalnych. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sadowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżących na uzasadnionych podstawach, które powinny prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada on prawu. Ocenie prawnej Sądu I instancji zamieszczonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można przypisać błędu w zakresie, w jakim Sąd przyjął, podzielając stanowisko orzekających organów nadzoru budowlanego, że roboty budowlane zrealizowane w hali garażowej znajdującej się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] powinny być kwalifikowane jako przebudowa ww. obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b. Zgodnie z ww. przepisem, tym pojęciem należy obejmować wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Jakkolwiek ustawodawca nie sprecyzował, co należy rozumieć przez zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu, tym niemniej przyjąć należy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wyrażenia te odnosić się powinno do właściwości posiadanych przez obiekt budowlany, które bezpośrednio wpływają na sposób jego użytkowania i pełnione przeznaczenie, a także do cech jego ustroju konstrukcyjnego oraz rozwiązań technologicznych w nim zastosowanych, w tym materiałowych, zapewniających m.in. wymaganą izolacyjność cieplną i akustyczną obiektu, odporność ogniową, jak i wyposażenie techniczne dotyczące posiadanych przez obiekt instalacji. Nie ma charakteru spornego ustalenie, zgodnie z którym w obrębie trzech stanowisk postojowych znajdujących się w hali garażowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego zostały zamontowane stalowe przegrody ażurowe z paneli ogrodzeniowych, co prowadziło do wygrodzenia powierzchni tychże stanowisk poprzez stworzenie w ich miejscu zamykanych "boksów". Odwołując się do wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 stycznia 2018 r., II OSK 750/16 poglądu dotyczącego kwalifikowania z punktu widzenia art. 3 pkt 7a p.b. wykonania w lokalu mieszkalnym przegrodzenia polegającego na ustawieniu w pomieszczeniu ścianek działowych z płyt gipsowo-kartonowych, skarżący zaakcentowali, że jeżeli takie roboty budowlane nie powinny zostać uznane za przebudowę, to tym bardziej znamion przebudowy nie posiada "ustawienie ażurowej przegrody [...] wewnątrz hali garażowej". Wskazane założenie należy jednakże w całości odrzucić, charakterystyka spornych robót budowlanych nie pozostaje bowiem w żaden sposób zbieżna ze wskazanym przez skarżących zamierzeniem budowlanym, które stanowiło przedmiot wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dla uznania, że wygrodzenie stanowisk postojowych stanowi przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b. wystarczające jest zauważenie, iż następstwem wykonania spornych robót jest zmiana sposobu użytkowania części hali garażowej wobec przebudowania jej powierzchni w sposób uniemożliwiający pełnienie przez nią na obszarze zajętym przez trzy stanowiska postojowe zaprojektowanej funkcji, tj. przechowywania pojazdów, o czym stanowi § 102 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 2065 ze zm.), dalej: r.w.t. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 84 w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. zauważyć trzeba, że stanowisko Sądu niestwierdzające przekroczenia przy rozważeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego przez WWINB granic swobodnej jego oceny, do której nawiązuje art. 80 k.p.a., miało na uwadze prawidłowy wniosek, iż sposób realizacji zadań powierzonych organom nadzoru budowlanego w zakresie określonym w art. 84a ust. 1 pkt 1 p.b. (kontrola zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego) jest oparty na wykształceniu technicznym i praktyce zawodowej, którymi dysponują zatrudnieni w urzędzie obsługującym organ inspektorzy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nadzór budowlany pozostaje fachowym pionem administracji publicznej, a zatem, co do zasady, wszystkie kwestie leżące w ramach kompetencji organu nadzoru budowlanego powinien on rozstrzygać we własnym zakresie, co powoduje, iż tylko w przypadkach, gdy wiedza techniczno-budowlana inspektorów nadzoru nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia wymaganych ustaleń w danej sprawie ze względu na złożoność danego zagadnienia powinni oni skorzystać z pomocy podmiotu dysponującego w tym zakresie wiadomościami specjalnymi. W kontekście stawianego Sądowi I instancji zarzutu naruszenia kodeksowych zasad ogólnych (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a.), stwierdzić należy, że skarżący trafnie podnieśli, iż Sąd I instancji, poddając w zaskarżonym wyroku kontroli decyzję objętą skargą, ograniczył się wyłącznie do przywołania przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 869), dalej: u.o.p., oraz rozporządzenia wykonawczego do tego aktu prawnego – rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r. Nr 109, poz. 719), nie wskazując w jakikolwiek skonkretyzowany sposób, w jakim zakresie, który został opisany w art. 4 ust. 1 pkt 1-7 u.o.p., i z jakich przyczyn obowiązki ciążące na właścicielu (zarządcy/użytkowniku) obiektu budowlanego w odniesieniu do zapewnienia jego ochrony przeciwpożarowej nie zostały w następstwie zrealizowania inwestycji dochowane. Pomiędzy ogólną uwagą, że z każdego miejsca budynku, w tym tej jego części, którą stanowi hala garażowa, powinna być zapewniona możliwość ewakuacji w razie zagrożenia pożarowego a wnioskiem określającym naruszenie tego wymagania niewątpliwie nie zachodzi równoważność. Wadliwość ta obciąża również pobieżne ustalenia poczynione przez WWINB w treści zaskarżonej decyzji, jak i stanowisko PINB wyrażone w poprzedzającej ją decyzji nr 144/2021, wbrew odmiennej ocenie skarżących kasacyjnie, okoliczność ta nie jest jednakże argumentem dowodzącym, że wskazana kwestia może zostać rozstrzygnięta wyłącznie przez powołanego biegłego na zasadzie określonej w art. 84 § 1 k.p.a. Konieczne jest w tym zakresie wszechstronne zebranie przez organy nadzoru budowlanego materiału dowodowego i poddanie go właściwej ocenie, co może wiązać się z nałożeniem na inwestora, w razie stwierdzenia przez organ takiej potrzeby, na podstawie art. 81c ust. 2 w zw. z art. 50 ust. 3 p.b., obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mają rację skarżący kasacyjnie odnośnie do tego, że niezrozumiałe jest uczynienie elementem podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowiska Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej (PSP) w Poznaniu zawartego w piśmie z 22 października 2020 r., znak PZ.5589.43.4.2020DS, do którego odwołał się w ślad za organami Sąd, przy równoczesnym pominięciu protokołu ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych z 12 października 2020 r. (k. 13-14 akt sąd.) przeprowadzonych w garażu podziemnym przez Komendę PSP w Poznaniu, których celem była kontrola przestrzegania przepisów przeciwpożarowych. Zawarta w ww. piśmie z 22 października 2020 r. uwaga, że "niekontrolowane składowanie materiałów palnych w garażu, może wpłynąć na zmianę gęstości obciążenia ogniowego (przyjętą na etapie projektowania inwestycji), a także spowodować wystąpienie zagrożenia pożarowego, wpływającego na utrudnienia w ewakuacji osób z omawianej części budynku" odnosi się zasadniczo do płaszczyzny związanej z nieprawidłowym sposobem użytkowania (wykorzystywania) wygrodzonych pomieszczeń powstałych w hali garażowej a nie warunków uniemożliwiających zlokalizowanie takiej zabudowy w obiekcie. Argumentacja skarżących zarzucająca niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, wobec uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB z uwagi na wadliwość dotykającą wydane rozstrzygnięcie z punktu widzenia dyspozycji art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 52 p.b., którego to zagadnienia zarzuty skargi kasacyjnej nie obejmują, nakierowana jest na wykazanie – jak należy przyjąć - stanu bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego, uzasadnianego brakiem wymogu uzyskania przez inwestorów zgody budowlanej na realizację spornego przedsięwzięcia, jak i niemożność uznania, że wykonane roboty budowlane zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenie środowiska, lub w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 p.b.). Naczelny Sąd Administracyjny tego zapatrywania skarżących jednakże nie podziela, co sprawia, że brak jest warunków, by dokonana mogła zostać korekta oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w kierunku oczekiwanym przez skarżących kasacyjnie. Organ nadzoru budowlanego, ponownie rozpatrując sprawę, powinien mieć na uwadze, że przepisy kształtujące proces inwestycyjny przypisują doniosłość rozwiązaniom projektowym dotyczącym hali garażowej zlokalizowanej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, co wyraża się m.in. w konieczności uwzględnienia, iż liczba stanowisk postojowych, które powinny być w tym obiekcie przewidziane, nie jest wypadkową faktycznych potrzeb zamieszkałych w budynku osób, ale powinna być dostosowana do wymagań prawnych określonych w dokumentacji projektowej, która po jej zatwierdzeniu stanowiła podstawę prowadzenia budowy. W kontrolowanej sprawie nie może tymczasem budzić wątpliwości, że zrealizowane roboty doprowadziły do zmniejszenia liczby dostępnych w garażu stanowisk postojowych z 20 do 17, ponieważ sposób montażu przegród spowodował utratę przez 3 stanowiska postojowe właściwości pozwalających traktować je jako powierzchnię przeznaczoną do parkowania pojazdów posiadającą wymagane prawem parametry. Prawidłowe załatwienie kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawy powinno wiązać się z weryfikacją spełniania przez przebudowaną halę garażową wymogów określonych w r.w.t., a także wymagań, jakie wynikają z kwalifikowania jej jako strefy pożarowej. W tym zakresie ustalenia organów powinny zostać uzupełnione. Powtórzona przez organ nadzoru budowlanego powinna zostać również sama analiza tego, czy inwestorzy uprawnieni byli do wykonania przebudowy budynku bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Twierdzenie organu, które zaaprobował Sąd I instancji, że w świetle art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynku, jeżeli roboty te nie obejmują przegród zewnętrznych oraz jego elementów konstrukcyjnych, jest poprawne, niemniej brak jest podstaw, by wskazany przepis mógł kształtować zasady reglamentacji spornych robót budowlanych, skoro miały być one realizowane, co wynika z akt sprawy, w 2019 r., a uwagi organu, uwzględniając systematykę art. 29 p.b., dotyczą przepisu, który wszedł w życie z dniem 19 września 2020 r. po zmianie p.b. przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Ustawodawca niewątpliwie rozróżnia samo zdarzenie prawne, jakim jest samowola budowlana lub inne odstępstwo od warunków prowadzenia robót budowlanych od likwidacji skutków działania inwestora następującej w toku postępowania, którego przebieg określają przepisy obowiązujące w dacie rozstrzygania przez organ nadzoru budowlanego danej sprawy (por. wyrok NSA z 22 maja 2023 r., II OSK 354/22). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.