II OSK 689/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 382/21 w sprawie ze skargi Spółdzielni Handlowo-Produkcyjnej "[...]" w S. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 9 grudnia 2020 r. znak DOZ-OAIK.650.767.2020.BKW w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na rozbiórkę budynku oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółdzielni Handlowo-Produkcyjnej "[...]" w S. (dalej: "skarżąca") na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej "Minister") z dnia 9 grudnia 2020 r., znak: DOZ-OAiK.650.767.2020.BKW w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na rozbiórkę budynku, wyrokiem z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 382/21 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a także orzekł o zasądzeniu kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. Świętokrzyski Wojewódzki Konserwator Zabytków po rozpoznaniu wniosku skarżącej decyzją z dnia 24 maja 2019 r., nr 126/A/19 nie zezwolił na rozbiórkę budynku dawnych koszar [...] na działce nr ew. [...], obręb [...], przy ul. [...] w S.. Decyzją z dnia 8 kwietnia 2020 r. znak DOZ-OAiK650.785.2019.BKW, Minister po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ pierwszej instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 18 maja 2020 r. nr 144/A/20 nie zezwolił skarżącej na dokonanie rozbiórki przedmiotowego budynku dawnych koszar carskich. Na skutek odwołania wniesionego przez skarżącą Minister przywołaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że objęty planowanymi robotami budynek dawnych koszar carskich jest zlokalizowany w granicach zespołu urbanistyczno-architektonicznego i krajobrazowego S. wpisanego do rejestru zabytków oraz uznanego za Pomnik Historii. Z kolei fakt ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego "[...]" na obszarze miasta S. - uchwała nr [...] Rady Miasta S. z [...] (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego Nr [...], poz. [...]; dalej: "plan miejscowy") budynku koszarowego jako "istniejącej zabudowy przeznaczonej do wyburzenia" nie stanowiło okoliczności przesądzającej o sposobie rozstrzygnięcia sprawy – takiej okoliczności nie stanowił także stan techniczny obiektu budowlanego. Jednocześnie Minister miał na uwadze, że wojewódzki konserwator zabytków wszczął postępowanie w sprawie wpisania budynku dawnych koszar do rejestru zabytków. Skarżąca, wniosła skargę na przedmiotową decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości, wnosząc o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków. W skardze przedstawiono zarzuty naruszenia przez organ odwoławczy następujących przepisów: 1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: "K.p.a.") polegające na oparciu decyzji i jej uzasadnienia na dowolnej argumentacji w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy oraz przepisów prawa i obowiązków organu w tym zakresie; 2) art. 80 K.p.a. przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dowolne ustalenie, że w przedmiotowej sprawie nie można zezwolić na rozbiórkę budynku dawnych koszar carskich; 3) art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282, ze zm.; dalej: "u.o.z.") błędne jego zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie wojewódzki konserwator zabytków nie może wydać zezwolenia na rozbiórkę ww. obiektu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 października 2021 r. uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd wskazał, że w ekspertyzie technicznej znajdującej się w aktach sprawy stwierdzono, że zakres koniecznych do wykonania prac rozbiórkowych, z uwagi na całkowitą nieprzydatność elementów konstrukcyjnych budynku do dalszego użytkowania lub nawet remontu, a stwarzających poważne zagrożenie katastrofą budowlaną, uzasadnia jego rozbiórkę w całości. Jakkolwiek Sąd stwierdził, że zły stan techniczny obiektu nie jest okolicznością decydującą o wyrażeniu zgody na rozbiórkę budynku przez organy konserwatorskie, tak ocena organu w przedmiocie oceny walorów zabytkowych obiektu budowlanego musi znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym i oparte być na przekonującej analizie konkretnych okoliczności faktycznych. Mając to na uwadze Sąd uznał, że w decyzjach organów obu instancji brak jest wyczerpującego i opartego na przekonujących dowodach uzasadnienia, pozwalającego przyjąć, że mimo katastrofalnego stanu i zużycia technicznego obiektu dawnych koszar carskich posiada on walory wskazujące na potrzebę jego zachowania. W szczególności z akt sprawy nie wynikało, aby organy w toku postępowania przeprowadziły oględziny stanu zachowania spornego obiektu i jego otoczenia. Brak było także materiałów źródłowych dotyczących wartości historycznych samego budynku, fachowych opinii lub opracowań wskazujących na posiadanie przez budynek walorów artystycznych albo naukowych, przemawiających za jego dalszą ochroną, pomimo stanu w jakim się obecnie znajduje. W konsekwencji, ocena przez Sąd motywów, którymi kierowały się organy w rozpoznawanej sprawie była istotnie utrudniona. Ponadto jak wskazał Sąd, odmowa rozbiórki obiektu budowalnego stała w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu, który dla tego terenu przewidywał układ komunikacyjny, czemu towarzyszyło określenie na rysunku planu koszar jako "istniejącej zabudowy przeznaczonej do wyburzenia", a tenże plan miejscowy został uzgodniony ze służbami konserwatorskimi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą o zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postepowania, wniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając to orzeczenie w całości. Pełnomocnik najpierw zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; aktualnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "P.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwą ocenę przez sąd ustaleń dokonanych przez organy i uznanie, że nie wykazano walorów budynku wskazujących na potrzebę jego zachowania, co doprowadziło do wadliwego uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, w sytuacji gdy organy w sposób prawidłowy wykazały i uzasadniły, że budynek ten winien zostać zachowany. Zarzut naruszenia prawa materialnego odniesiony został do art. 14 ust. 8 i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), a ich naruszenia pełnomocnik upatrywał w błędnym uznaniu, że zapisy planu zagospodarowania przestrzennego są bezwzględnie wiążące. W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi skarżącej poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Pełnomocnik wniósł także o zasądzenie na rzecz organu od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Ponadto w skardze kasacyjnej został zawarty wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia 26 maja 2020 r. wskazującą na walory zabytkowe koszar. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów. Skarżąca, działająca za pośrednictwem pełnomocnika będącą radcą prawnym, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej uznając zarzuty w niej zawarte za nieusprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna z braku usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest trafny zarzut procesowy skonstruowany przy przyjęciu założenia, że Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie upoważniał organu konserwatorskiego do wydania decyzji o odmowie zezwolenia na rozbiórkę budynku dawnych koszar carskich. Przede wszystkim należy zauważyć, że Sąd dokonując kontroli tej decyzji miał w polu widzenia, że budynek usytuowany jest w granicach zespołu urbanistyczno-architektonicznego i krajobrazowego miasta S., wpisanego do rejestru zabytków decyzją byłej Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach z 9 września 1947 r. i zespół ten uznany został za Pomnik Historii rozporządzeniem Prezydenta RP z 22 listopada 2017 r., a ponadto że na podstawie uchwały Rady Miasta S. z 30 kwietnia 2007 r. budynek umieszczono w gminnej ewidencji zabytków. Z drugiej strony dostrzegł, że dostarczona przez skarżącą ekspertyza techniczna z marca 2019 r. stwierdza bardzo zły stan techniczny budynku, wskazuje na nieprzydatność elementów konstrukcyjnych budynku do remontu i dalszego użytkowania stwarzając zagrożenie katastrofą budowlaną. Zgodzić się należy w pełni ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że zdegradowanie substancji budowalnej, które może stanowić usprawiedliwienie do orzeczenia o rozbiórce na podstawie przepisów prawa budowlanego nie jest jeszcze wystarczającą przesłanką do uznania, że tylko z tego powodu wniosek o zezwolenie na rozbiórkę może zostać uwzględniony. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że nawet zniszczony, nieużytkowany budynek, znajdujący się w złym stanie technicznym może podlegać ochronie z punktu widzenia przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jeżeli w dalszym ciągu wykazuje on określone cechy i właściwości wskazujące na potrzebę jego zachowania i ochrony prawnej (zob. w szczególności wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 896/16, LEX nr 2464326). W rozpoznawanej sprawie organy konserwatorskie kładąc akcent na wartość historyczną budynku motywowaną głównie okresem jego budowy nie wyjaśniły jednak w sposób przekonujący, że pomimo katastrofalnego stanu technicznego jest to nadal obiekt cenny, warty zachowania i dlatego w dalszym ciągu zachowuje swe walory zabytkowe. Poprzestanie na wskazaniu, że nośnikiem tych wartości jest okres budowy dawnych koszar carskich i umieszczenia w nich pod koniec XIX wieku [...] oraz usytuowanie zabudowy na obszarze zespołu urbanistyczno-architektonicznego i krajobrazowego jest dalece niewystarczające. Zasadnie uznał Sąd, że niezbędne było precyzyjne wykazanie, że konstrukcja i forma budynku, obrysy tego budynku zawierające unikatowe rozwiązania architektoniczne wskazują na potrzebę ochrony prawnej. Konieczne było również rzeczowe wyjaśnienie, w tym odnosząc się do ekspertyzy technicznej, jaki jest aktualny stan oryginalnej substancji budowlanej, skoro nie jest kwestionowane, że od czasu zakończenia pierwszej wojny światowej w budynku dokonywano przeróbek. Następnie, czy stopień zniszczenia i dokonanych zmian w substancji budowlanej sam przez się nie spowodował utraty wartości historycznej. Wyjaśnić także należało, jaki wpływ na kompozycję przestrzenną, ochronę krajobrazu, powiązań widokowych miasta miałoby wyburzenie dawnych koszar carskich, a to z uwagi na ich usytuowanie w granicach zespołu urbanistyczno-architektonicznego i krajobrazowego S.. Nie bez racji stwierdził Sąd pierwszej instancji, że w trakcie trwania procedury planistycznej związanej z przyjęciem planu miejscowego w 2002 r. stanowisko zajął konserwator zabytków, pozytywnie uzgadniając projekt planu zakładający rozbiórkę przedmiotowego obiektu (symbol planu 1KZ - "istniejąca zabudowa przeznaczona do wyburzenia"). Do zagadnienie tego winny były także się odnieść organy wyjaśniając zmianę swego stanowiska i niepodjęcie działań zmierzających do zmiany planu miejscowego wobec - jak twierdzi pełnomocnik - uzasadnionych do tego podstaw. Wbrew odmiennym twierdzeniom pełnomocnika wnoszącego skargę kasacyjną powyższe zagadnienia nie zostały dostatecznie rozważone przed wydaniem zaskarżonej decyzji, co czyni zarzut procesowy odniesiony do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. za niezasadny. Nie usprawiedliwia go odwoływanie się do stwierdzeń i wniosków wynikających z opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa - Oddziału Terenowego w Kielcach z dnia 26 maja 2020 r., sporządzonej na potrzeby rozpoznawanej oddzielnie sprawy o wpis do rejestru zabytków. Aczkolwiek dokument ten przedłożony został w postępowaniu międzyinstancyjnym, wskazać jednak przyjdzie, że jest to istotna wypowiedź (stanowisko, opinia) instytutu naukowego, którą należy brać pod uwagę przed załatwieniem sprawy. Nie ma jednak charakteru rozstrzygającego, czy wręcz bezdyskusyjnego i nie zwalnia organu konserwatorskiego (organu decyzyjnego) od powinności odniesienia się do tej wypowiedzi na równi z innymi dowodami w ramach swobodnej oceny. Za chybiony uznać należało zarzut realizowany w granicy podstawy naruszenia prawa materialnego. Według przepisu art. 14 ust. 8 u.p.z.p., objętego tą podstawą, plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Nie można upatrywać naruszenia przez Sąd tego przepisu "poprzez uznanie, że zapisy planu zagospodarowania przestrzennego są bezwzględnie wiążące". Jak wyżej wskazano, moc wiążąca planów miejscowych jest normą konstytucyjną, a organy władzy publicznej, w tym organy administracji publicznej, działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 K.p.a.). Jeśli się weźmie pod uwagę, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie sposób skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 14 ust. 8 u.p.z.p. przez odwołanie się do ustaleń planu miejscowego z 2002 r. i wskazanie na jego skutki. Dodatkowo, uzgodnienie projektu planu miejscowego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków powoduje ten skutek, że zaakceptowane przez niego zasady stają się prawem miejscowym, a tym samym źródłem prawa (zob. wyrok NSA z 27 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1145/13, LEX nr 1658440). Niezrozumiały, a przez to bezzasadny okazał się drugi zarzut materialnoprawny dotyczący naruszenia art. 9 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten normuje zagadnienie związane z podjęciem przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Nie odnosi się więc do materii objętej zarzutem, w szczególności nie pozostaje w związku z uchwaleniem planu miejscowego w kontekście późniejszego wszczęcia postępowania i wpisu zabytku nieruchomego do rejestru zabytków. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny z braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, stosownie do art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.