I OSK 2322/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Paulina Słonecka po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2021r., sygn. akt I SA/Wa 2102/20 w sprawie ze skargi P. S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 24 lipca 2020r. nr DO-II.7610.112.2020.KC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 19 maja 2020 r. nr NW/IV/77200/263/1/05; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz P. S.A. w Warszawie kwotę 897 zł (osiemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2102/20 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 24 lipca 2020 r. nr DO-II.7610.112.2020.KC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że PKP S.A. wywodzi prawo zarządu do nieruchomości oznaczonej jako działka nr A o pow. [...] m² z przedłożonej do akt sprawy decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Sosnowcu z 1 grudnia 1986 r. nr G.II.23/8224/161/86 o naliczeniu opłaty z tytułu zarządu gruntem o pow. [...] m². Grunt objęty decyzją opłatową odpowiada działkom nr: A, B, C (wypis z rejestru gruntów z 23 czerwca 2016 r.). W ocenie Sądu I instancji z materiału dowodowego wynika, że w postępowaniu uwłaszczeniowym, mimo wezwania nie wykazano, że przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe lub jednostka organizacyjna tego przedsiębiorstwa – Śląska Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w Katowicach legitymowały się w stosunku do przedmiotowej nieruchomości (terenu obejmującego obecną działkę nr A) jednym z dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.) – dalej zwanego "rozporządzeniem". W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podzielono stanowisko organów obu instancji, że przedłożona przez PKP S.A. decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Sosnowcu z 1 grudnia 1986 r. ustalająca opłaty dla Śląskiej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Katowicach nie mogła mieć znaczenia dla sprawy. Z decyzji tej nie wynika, aby p.p. PKP lub jego terenowa jednostka organizacyjna legitymowały się dokumentem potwierdzającym przekazanie spornej nieruchomości w zarząd, czy wcześniej przekazanie w użytkowanie, które 1 sierpnia 1985 r. przekształciło się w zarząd. Sąd Wojewódzki wskazał, że uszło uwadze skarżącego PKP S.A. w Warszawie, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 (OTK 1999/7/159) wskazał, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Zdaniem Trybunału, z decyzji o opłatach powinien wynikać w sposób jednoznaczny tytuł prawny ich wnoszenia: ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo użytkowania na rzecz podmiotu wnoszącego opłatę. Tymczasem w treści decyzji z 1986 r. ustalającej opłaty za zarząd brak jest wzmianki o konkretnym akcie przekazującym PKP lub jego terenowej jednostce organizacyjnej teren oznaczony jako obecna działka nr 864/1 w użytkowanie na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.) lub później w zarząd w trybie art. 38 ust. 2 uggwn. W tej sytuacji dokument ten (decyzja opłatowa) nie mógł być uznany za dowód, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia potwierdzający prawo zarządu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca spółka, zarzucając Sądowi I instancji: a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci: 1) § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r" Nr 23, poz. 120 ze zm.) poprzez uznanie, że wykazanie zarządu przy pomocy dokumentów w postaci decyzji dotyczących naliczenia opłat za zarząd gruntem może stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu wyłącznie wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy spełniają ściśle określone wymogi, mimo że takie ograniczenia nie wynikają z tego przepisu, 2) art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) poprzez uznanie, że tylko decyzja o oddaniu gruntu w zarząd może stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu, mimo że oddanie gruntu w zarząd nie miało skutków cywilnoprawnych, w praktyce następowało zazwyczaj na drodze czynności faktycznych, dany grunt był niezbędny do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych, a państwowa jednostka organizacyjna uiszczała stosowne opłaty, na potwierdzenie czego przedłożyła stosowną decyzję, b. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Organ art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, przedstawienie pełnemu składowi Izby Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego polegającego na ustaleniu rozumienia "pozostawania nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.)". Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Analiza wskazanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zasadnie podniesiono zarzut naruszenia przepisu § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, który stanowi, że dokumentem potwierdzającym prawo zarządu do nieruchomości może być – obok innych wskazanych tam dokumentów – także decyzja o naliczeniu albo aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Przepis ten nie formułuje wymogu, aby taka decyzja musiała wprost odwoływać się do zaginionej lub zniszczonej decyzji o ustanowieniu prawa, aby mogła być uznana za wystarczającą podstawę do potwierdzenia prawa zarządu. Mówi on jedynie o tym, że również decyzja o opłatach może być dowodem na potwierdzenie istniejącego dotąd prawa zarządu. Decyzja o naliczeniu bądź aktualizacji opłat miała i ma na celu ustalenie, czyją powinnością jest wnoszenie określonych należności z tytułu zarządzania cudzą nieruchomością. Wydanie takiej decyzji przez właściwy organ, co do zasady, powinno poprzedzać ustalenie, kto w świetle prawa sprawuje zarząd nad daną nieruchomością. Jeżeli w decyzji "opłatowej" wskazano dany podmiot jako zobowiązany do uiszczania opłaty za zarząd, to należy przyjąć, że stanowi ona potwierdzenie, że podmiot ten posiadał określone prawo do nieruchomości. Pomimo jednoznacznego brzmienia wskazanego przepisu, w orzecznictwie sądów administracyjnych ujawniła się rozbieżność, co do roli decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłaty za zarząd nieruchomością w potwierdzaniu istnienia prawa zarządu na dzień 5 grudnia 1990 r. Pierwsze stanowisko zakładało, że taka decyzja nie stanowi wystarczającej (samoistnej) podstawy do stwierdzenia istnienia zarządu, ale powinna się ona wyraźnie odwoływać do zaginionej lub zniszczonej decyzji ustanawiającej prawo. Według poglądu przeciwnego, samo wydanie decyzji o naliczeniu opłat wystarczało, by wykazać istnienie zarządu, bez konieczności powołania się na inną decyzję źródłową. Rozbieżność ta wynikała głównie z odmiennej interpretacji przepisów i wniosków z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Niesłusznie, genezy wyrażanych wątpliwości upatrywano w fakcie podjęcia dwóch uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego (I OPS 2/16 oraz I OPS 5/17). Uchwały te dotyczą okoliczności wykazywania prawa zarządu, pomijając ograniczenie do PKP, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w którym wojewoda rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej, czy własność nieruchomości Skarbu Państwa przeszła z mocy samego prawa w dniu 27 maja 1990 r. na rzecz określonej gminy. Wykazanie bowiem istnienia prawa zarządu na takiej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. wyklucza nabycie własności tej nieruchomości przez gminę na podstawie powołanego art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przedmiotem decyzji wojewody jest w tych sprawach rozstrzygnięcie sporu o przysługiwanie prawa własności do nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. właściwej gminie. Ani w ustawie z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, ani w przepisach wykonawczych do tej ustawy nie zostało jednak określone, jakimi dowodami należało wykazywać przysługiwanie prawa zarządu - w dniu 27 maja 1990 r. - państwowej jednostce organizacyjnej. To doprowadziło Naczelny Sąd Administracyjny do konstatacji, której wyraz dano w uzasadnieniu uchwały z dnia 16 grudnia 2024 r. sygn. I OPS 2/23, a mianowicie, że uchwały te, choć dotyczą kwestii wykazywania prawa zarządu w odniesieniu do PKP – to nie znajdują one zastosowania przy ocenie, czy decyzja o naliczeniu opłat za zarząd może stanowić dowód istnienia zarządu - w dniu 5 grudnia 1990 r. - w postępowaniu uwłaszczeniowym. Uchwały te odnoszą się bowiem do tzw. komunalizacji, natomiast uwłaszczenie jest odrębną procedurą, w której rozstrzyga się o przekształceniu dotychczasowego zarządu w prawo użytkowania wieczystego. W konsekwencji, orzeczenia dotyczące komunalizacji nie przesądzają o dopuszczalności wykorzystania decyzji o ustaleniu opłat za zarząd jako dowodu w postępowaniu uwłaszczeniowym opartym na art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na odmienność tę Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 stwierdzając, że: "Decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie jest więc w postępowaniu komunalizacyjnym wystarczająca dla uznania istnienia po stronie PKP zarządu. Natomiast w postępowaniu uwłaszczeniowym o stwierdzenie nabycia przez PKP prawa użytkowania wieczystego decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu jest jednym z dowodów, na których podstawie dokonuje się stwierdzenia prawa do zarządu. Wynika to z treści § 4 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 97). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w ustawie (art. 2d) z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) i dotyczy wyłącznie postępowania o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego." Z tych też przyczyn Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie znalazł podstaw do kierowania pytania prawnego do składu poszerzonego Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy zaakcentować, że powoływanie się na uzasadnienie wyroków Trybunału Konstytucyjnego (z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99, oraz z 9 kwietnia 2002 r., sygn. akt U 10/00) jest nietrafne, gdyż dotyczy ono innych przepisów (odpowiednio: § 6 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia), a nie § 4 ust. 1 pkt 6, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Wskazuje się również, że wywodzenie normatywnych ograniczeń z samego uzasadnienia orzeczenia Trybunału, dotyczącego innego stanu faktycznego i prawnego, jest niedopuszczalne w świetle art. 2 Konstytucji RP. Potwierdza to uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (I OPS 3/11), w pkt. 3.6 uzasadnienia której zwrócono uwagę, że nie jest tak, że wynik wykładni prawa dokonanej przez Trybunał, znajdujący odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – nawet orzeczenia merytorycznego – ma charakter prawnie wiążący inne organy władzy publicznej, w tym sądy. To wszystko sprawia, że wykładnia § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia przeprowadzona z wykorzystaniem dyrektyw językowych, celowościowych i systemowych prowadzi do spójnego wniosku, któremu wyraz dał Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącej w niniejszej sprawie uchwale o sygn. I OPS 2/23, a mianowicie, że: w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23 poz. 120), może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.)". Skoro zatem w okolicznościach rozpatrywanej sprawy skarżąca spółka wywodzi prawo zarządu do nieruchomości oznaczonej jako działka nr A o pow. [...] m² z przedłożonej do akt sprawy decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Sosnowcu z 1 grudnia 1986 r. nr G.II.23/8224/161/86 o naliczeniu opłaty z tytułu zarządu gruntem o pow. [...] m² i nie jest kwestionowane, że grunt objęty decyzją opłatową odpowiada działkom nr: A, B, C, to nieprawidłowe było przyjęte przez organy i zaaprobowane przez Sąd I instancji stanowisko, że skoro w treści decyzji z 1986 r. ustalającej opłaty za zarząd brak jest wzmianki o konkretnym akcie przekazującym PKP lub jego terenowej jednostce organizacyjnej teren oznaczony jako obecna działka nr A w użytkowanie na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.) lub później w zarząd w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarowaniu gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to dokument ten (decyzja opłatowa) nie mógł być uznany za dowód, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia potwierdzający prawo zarządu. Zasadnie w tych okolicznościach zarzucono naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. i trafnie podniesiono, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Biorąc pod uwagę zasadność skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jednocześnie uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 188 p.p.s.a. i rozpoznał skargę. Wobec tego, wydana w sprawie decyzja Ministra Rozwoju z dnia 24 lipca 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 19 maja 2020 r. podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę wykładnię przepisów prawa materialnego przedstawioną w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 16 grudnia 2024 r. sygn. I OPS 2/23 oraz w uzasadnieniu niniejszego wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 wyroku w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.).