I GSK 1539/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 września 2024 r. sygn. akt I SA/Ke 302/24 w sprawie ze skargi Gminy P. na informację Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 16 lipca 2024 r. nr RR.VIII.432.2.1.2024 w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy P. na rzecz Zarządu Województwa Świętokrzyskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 12 września 2024 r. sygn. akt I SA/Ke 302/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Gminy P. (dalej powoływana także jako skarżąca gmina) na informację Zarządu Województwa Świętokrzyskiego (dalej powoływany także jako Zarząd, organ) z dnia 16 lipca 2024 r. w przedmiocie nieuwzględnienia protestu. Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl). W skardze kasacyjnej skarżąca gmina zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: tj. Dz.U. 2024 r., poz. 935 – dalej jako: p.p.s.a.) zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: - art. 67 ust. 2 pkt 1, art. 45 ust. 2, art. 45 ust. 1, art. 63 oraz art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r., o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021 – 2027 (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 1079), tzw. ustawy wdrożeniowej poprzez całkowite nie odniesienie się przed sąd do tych zarzutów w uzasadnieniu wyroku, a także - naruszenie Rozdziału 13 Regulaminu konkursu nr FESW.05.01-IŻ.00-001/23 przeprowadzonego w ramach Działania 5.1 "Infrastruktura edukacyjna" Osi priorytetowej 5 "Fundusze Europejskie dla rozwoju społecznego", gdyż Sąd bezpodstawnie przyjął, iż sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej w zakreślonym terminie dyskwalifikuje całkowicie złożony i poprawiony z zachowaniem właśnie tego terminu projekt. 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak jakiegokolwiek merytorycznego rozpoznania każdego z 6 zarzutów zawartych w skardze, a nawet brak opisania choćby w części historycznej uzasadnienia wyroku niektórych zarzutów zawartych w skardze; brak merytorycznego rozpoznania wszystkich zarzutów skarżących miał istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji naruszył powyższe przepisy postępowania sądowo – administracyjnego i nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało bezpośrednio oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem, a zatem miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku i brak jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do każdego z 6 zarzutów zawartych w skardze, a nawet brak opisania choćby w części historycznej uzasadnienia wyroku niektórych zarzutów zawartych w skardze, brak merytorycznego rozpoznania wszystkich zarzutów skarżących miał istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało naruszeniem powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego i miało istotny wpływ na wynik sprawy bezpośrednio oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem; 4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. i nieskontrolowanie zaskarżonej decyzji poza granice zakreślone w skardze; naruszenie powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd nie powinien oddalać skargi, a powinien uchylić w całości zaskarżoną informację, w szczególności z uwagi na naruszenie przez Organ II instancji przepisów postępowania, w tym art. 7, 8, 10, 77, 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Dopełnienie wymogu wskazania podstaw skargi kasacyjnej zakreślonych w powołanym przepisie art. 174 p.p.s.a. jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Wyjątkiem są tu jedynie przesłanki nieważności postępowania, które Sąd bierze pod rozwagę z urzędu. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zbadano, czy nie zaistniała którakolwiek z przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przyczyn nieważności, wskazywana w przywoływanym unormowaniu. Przed przystąpieniem do oceny podniesionych zarzutów należy przypomnieć, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18). Uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Zaznaczyć również należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie w pełni odpowiada warunkom, jakie stawia przed tym środkiem prawnym ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w punkcie 1 petitium skargi kasacyjnej skarżąca gmina nie wskazała, czy poszczególne przepisy ustawy wdrożeniowej (art. 67 ust. 2 pkt 1, art. 45 ust. 2, art. 45 ust. 1, art. 63 oraz art. 26 ust. 2) zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji poprzez ich błędną wykładnię czy też poprzez ich błędne zastosowanie oraz jak te przepisy prawa powinny być stosowane ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego dane przepisy w ustalonym stanie faktycznym nie powinny być stosowane. Tego rodzaju argumentów nie sposób znaleźć w uzasadnieniu podniesionych zarzutów. Ogólnie rzecz ujmując, skarżąca gmina formułując powyższy zarzut zarzuciła sądowi pierwszej instancji nie odniesienie się do tych zrzutów w uzasadnieniu wyroku, co nie może być uznane za skuteczny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Nieskutecznie został również sformułowany zarzut dotyczący naruszenia Rozdziału 13 Regulaminu konkursu. Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstaw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II GSK 2187/21, CBOSA, por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862). Wskazany przez skarżącą gminę rozdział 13 Regulaminu konkursu nie istnieje, można co najwyżej mówić o § 13 tegoż Regulaminu, który reguluje Procedurę odwoławczą. Ponadto powyższy paragraf składa się z 50 punktów, z których część zawiera także podpunkty. Skarżąca nie sprostała zatem obowiązkowi prawidłowego wskazania podstawy kasacyjnej. Jedynie na marginesie należy dodać, że § 13 Regulaminu konkursu odnosi się do procedury odwoławczej a zatem ze swej istoty ma charakter procesowy a nie materialny. Jednocześnie reguluje on zasady rozpoznawania protestu, a nie rozpoznawania wniosków (projektu) złożonych w ramach ogłoszonego naboru, a zatem nie może być on stosowany do oceny, czy sprostowanie projektu przez skarżącą gminę nastąpiło w terminie i czy miało ono charakter oczywistej omyłki pisarskiej. Mając powyższe na uwadze za nieskuteczne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego. Za nietrafne należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania postawione w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W tym zakresie w pierwszej kolejności należy wskazać, że strona nie podjęła próby obligatoryjnego uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanych naruszeń na wynik sprawy jak również ich należycie nie uzasadniła. Wszystkie zarzuty procesowe (z pkt 2-4 petitum skargi kasacyjnej) skarżąca gmina powiązała z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji. O naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby zatem mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez stronę skarżącą, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W przedmiotowej sprawie sąd pierwszej instancji niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, bowiem dokonał oceny prawidłowość nieuwzględnienia przez Zarząd Województwa protestu skarżącej gminy w zakresie stwierdzenia, że złożony przez nią projekt pod nazwą: "Rozbudowa, modernizacja i doposażenie infrastruktury edukacji przedszkolnej w Gminie P. w celu zwiększenia jakości nauczenia" nie spełniał kryteriów oceny merytorycznej dopuszczającej ogólnej. Jednocześnie skarżąca gmina nie wskazała jakich to przepisów sąd pierwszej instancji nie uwzględnił przy rozpoznawaniu sprawy, nie wskazanych w skardze, a które powinien był uwzględnić z urzędu. Wbrew stanowisku skarżącej gminy tymi przepisami nie mogły być art. 7, 8, 10, 77 i 107 § 3 k.p.a., bowiem przepisy te, zgodnie z art. 59 ustawy wdrożeniowej nie mają zastosowania do postępowania w zakresie wyboru projektów. Skoro organ nie mógł naruszyć tych przepisów, tym bardziej sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli postępowania organu w tym zakresie, nie miał podstaw aby dokonać kontroli zaskarżonej informacji przez pryzmat zasad uregulowanych w k.p.a. Wbrew stanowisku skarżącej gminy w niniejszej sprawie nie można również skutecznie zarzucić sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji (w niniejszej sprawie informacji) bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może natomiast stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Z kolei art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu może zatem mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, w tym także gdy nie zawiera stanowiska co do przyjętego przez sąd stanu faktycznego, a więc gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Jednocześnie należy pamiętać, że naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. m.in. wyroki NSA: z 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I GSK 1821/14; z 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17, z 17 września 2024 r., sygn. akt III OSK 1982/23). Inną kwestią jest natomiast siła przekonywania argumentów użytych przez sąd pierwszej instancji dla wykazania zasadności wydanego orzeczenia. Brak przekonania strony co do trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To więc, że stanowisko zajęte przez WSA jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego orzeczenia z argumentacją o braku rozpoznania sprawy przez WSA. Zdaniem NSA, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji – nie dość, że zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. – to również, jeżeli nie przede wszystkim, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia przez sąd kasacyjny, bowiem wynika z niego dlaczego sąd pierwszej instancji nie uznał zasadności zarzutów podniesionych przez skarżącą gminę a w konsekwencji stwierdził, że zaskarżona informacja nie narusza prawa. WSA przedstawił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia elementy stanu faktycznego oraz zaprezentował własną ocenę prawną, cytując wprost przepisy prawa mające zastosowanie oraz prawidłowo prezentując stanowisko gminy. Wbrew stanowisku skarżącej gminy, sąd pierwszej instancji ustosunkował się i rozpoznał merytorycznie postawione przez skarżącą zarzuty. Skarżąca gmina w złożonej skardze sformułowała 6 zarzutów, które zostały przytoczone w "części historycznej" uzasadnienia zaskarżonego wyroku, do których następnie ustosunkował się sąd pierwszej instancji. Podkreślić należy, że z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można wyprowadzić wniosku, z którego wynikałby obowiązek bezwzględnego ustosunkowania się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów. W sposób jednoznaczny i kategoryczny winien on odnieść się do tych spośród nich, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszym przypadku WSA w Kielcach odniósł się do zarzutów gminy, odnoszących się do istotnych okoliczności sprawy, jednocześnie przesądzając w ten sposób o niezasadności jej pozostałych argumentów i twierdzeń, sprzecznych z jej poglądem (oceną). W związku z tym brak jest podstaw do przyjęcia, iż sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku, narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).