II SA/Gd 299/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K.K na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 3 lutego 2023 r., nr WI-I.7840.3.281.2022.KK w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. UZASADNIENIE K. K. (dalej jako "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody (dalej jako "Wojewoda" lub "organ drugiej instancji") z dnia 3 lutego 2023 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty Gdańskiego (dalej jako "Starosta" lub "organ pierwszej instancji") z 31 października 2022 r., którą odmówiono skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 19 lipca 2022 r. do Starosty wpłynął wniosek Skarżącego o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę budynku biurowo-mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości T., gmina C. Postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2022 r., w związku ze stwierdzeniem naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) dalej "Prawo budowlane", Starosta zobowiązał inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W szczególności Starosta zobowiązał inwestora do: a) skorygowania projektu budowlanego w zakresie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tj. zaprojektowania inwestycji zgodnej z przeznaczeniem terenu: UC/Ppn - usługi komercyjne z dopuszczeniem produkcji o niskiej intensywności zagospodarowania; b) korekty wniosku w zakresie uwzględnienia wszystkich projektowanych na działce budynków, urządzeń i infrastruktury technicznej dla przedmiotowej inwestycji oraz ich etapowania; c) dołączenia oświadczenia projektanta na podstawie art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego o braku możliwości podłączenia budynku do istniejącej sieci ciepłowniczej; d) sporządzenia projektu zagospodarowania działki na aktualnej mapie do celów projektowych przyjętej do zasobów geodezyjnych, zawierającego: określenie granic działki, usytuowanie obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, układu komunikacyjnego i układu zieleni oraz wszystkich projektowanych instalacji dla przedmiotowej inwestycji. W piśmie z dnia 7 października 2022 r. inwestor odniósł się do wezwania organu oraz przekazał dokumentację. W zakresie zgodności inwestycji z planem wskazał, że działka znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem UC-Ppn, tj. teren usług komercyjnych z dopuszczeniem produkcji o niskiej intensywności zagospodarowania, zatem wniosek obejmujący budowę budynku biurowo-mieszkalnego jest zgodny z postanowieniami planu. Decyzją z dnia 31 października 2022 r., wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, Starosta odmówił Skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu ww. decyzji organ stwierdził, że w piśmie złożonym w dniu 7 października 2022 r. Skarżący odniósł się wyłącznie do określonych w postanowieniu z dnia 29 sierpnia 2022 r. braków w dokumentacji, jednakże nie doprowadził jej do zgodności w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami. Zebrany materiał dowodowy w ocenie organu pierwszej instancji nie pozwalał na wydanie pozwolenia na budowę. Przedłożone projekty budowlane są niekompletne i niezgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie C. obszar wsi T. Wojewoda, w wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez Skarżącego od powyższej decyzji, decyzją z dnia 3 lutego 2023 r. utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu ww. decyzji Wojewoda powołał wybrane przepisy ustawy Prawo budowlane i wskazał, że działka nr [...] położona jest na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i znajduje się na terenie jednostki planistycznej UC/Ppn – teren zabudowy komercyjnej z dopuszczeniem produkcji o niskiej intensywności zagospodarowania. Dla działki przewidziano podstawowe warunki urbanistyczne, które organ wymienił. Przedmiotem inwestycji jest natomiast budowa budynku biurowo-mieszkalnego. Analiza projektu budowlanego w ocenie organu wykazała, że spełnia on kryteria zawarte w planie miejscowym w zakresie parametrów zabudowy, jednak jego funkcja nie jest zgodna z przeznaczeniem terenu. Zabudowa działki winna mieć funkcję komercyjną, z dopuszczeniem produkcji o niskiej intensywności zagospodarowania, w tym handlu, handlu hurtowego i magazynów, nieuciążliwego rzemiosła usługowego i produkcyjnego, oraz usług innych. W przepisach dodatkowych planu, tzw. zapisach innych, nie wskazano natomiast możliwości realizowania funkcji mieszkalnej. Dodatkowo Wojewoda wskazał, że dla innych terenów, takich jak m.in. 09 UC czy 0,6 PPn, które mają podobne przeznaczenie co przedmiotowy teren, ustalono w tzw. zapisach innych planu miejscowego dopuszczenie funkcji mieszkalnej. Jasnym jest więc, że brak analogicznych zapisów w karcie terenu UC/Ppn nie jest niedopatrzeniem autora planu miejscowego, tylko działaniem zamierzonym. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że na terenie oznaczonym w planie symbolem UC/Ppn nie powinny być realizowane budynki o funkcji mieszkalnej. Następnie Wojewoda wskazał, że w postanowieniu z dnia 29 sierpnia 2022 r. Starosta nałożył na Skarżącego obowiązek korekty dokumentacji budowlanej, poprzez zmianę wniosku, który "powinien obejmować ilość projektowanych budynków i ich etapowanie" oraz dostarczenie "uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu dla faktycznie projektowanej inwestycji z właścicielem drogi publicznej", z uwagi na okoliczność, że działka nr [...] wyznaczona została w planie miejscowym jako obszar zorganizowanej działalności inwestycyjnej. Organ odwoławczy zwrócił jednak uwagę, że ani w zapisach ogólnych planu miejscowego, ani w karcie terenu UC/Ppn nie ustalono wymogu opracowania projektu zagospodarowania terenu obejmującego cały oznaczony na rysunku planu obszar UC/Ppn lub jego część przed wprowadzeniem nowej zabudowy na tym terenie. W związku z powyższym organ odwoławczy nie stwierdził, aby zaistniały przesłanki dla nakładania na inwestora ww. obowiązku i omawiany wymóg ustanowiony przez Starostę w postanowieniu z dnia 29 sierpnia 2022 r. był w jego ocenie bezpodstawny. Wojewoda stwierdził nadto, że nie ma spójności między nazewnictwem użytym w projekcie ("Budynek usługowo-mieszkalny") a wnioskiem inwestora. Przedstawione rozwiązania projektowe nie wskazują na planowanie funkcji biurowej w budynku, która nie została w żaden sposób funkcjonalnie wyodrębniona. Analiza projektu budowlanego prowadzi - zdaniem Wojewody - do wniosku, że inwestor zamierza zrealizować budynek typowo mieszkalny. Organ zwrócił przy tym uwagę na orzecznictwo, zgodnie z którym kwalifikacja prawna danej inwestycji powinna opierać się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a nie jedynie na formalnym nazewnictwie. Reasumując, Wojewoda stwierdził, że Starosta miał obowiązek odmówić udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a inwestor niezgodności tej w wyznaczonym przez organ terminie nie usunął. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżący zaskarżył ww. decyzję Wojewody, zarzucając naruszenie: art. 4 Prawa budowlanego dotyczącego prawa do zabudowy nieruchomości gruntowej (zasady wolności budowlanej) oraz art. 35 Prawa budowlanego, ograniczenie wykonywania prawa własności - art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie prawa do zabudowy i zagospodarowania terenu, a także naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr X/93/03 Rady Gminy Cedry Wielkie z dnia 6 października 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z dnia 14 listopada 2003 r., nr 142, poz. 2533) dla działki nr [...]. W związku z powyższym Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od Wojewody na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 18 października 2023 r. skarżący podkreślił, że w § 5 planu miejscowego obejmującym funkcję UC/Ppn nie wykluczono funkcji mieszkaniowej. Projektowany budynek nie ma tylko funkcji mieszkaniowej. Funkcja ta tylko uzupełnia funkcję biurową, z którą nie koliduje. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie konieczna jest ścisła interpretacja postanowień planu miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) dalej "p.p.s.a." stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Kontroli sądowej w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody z dnia 3 lutego 2023 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia 31 października 2022 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości T., gmina C. Przyczyną wydania takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie, że inwestor nie usunął stwierdzonych nieprawidłowości w złożonej dokumentacji projektowej, w szczególności nie doprowadził do zgodności inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na wnioskowanym terenie. Natomiast zdaniem skarżącego, planowana inwestycja pod względem funkcji zabudowy wpisuje się w ustalenia planistyczne, albowiem główną funkcją budynku będzie funkcja biurowa, gdzie prowadzona będzie działalność gospodarcza, zaś funkcja mieszkaniowa będzie funkcją rozszerzającą, obejmującą poddasze budynku o nieprzeważającej powierzchni 45 m2. Funkcja mieszkaniowa będzie ściśle powiązana z prowadzoną działalnością usługową. Zdaniem Sądu stanowisko skarżącego jest niezasadne, a organy prawidłowo uznały, że w sprawie zaistniały przesłanki do odmowy wydania wnioskowanego pozwolenia na budowę. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę lub odmowy udzielenia takiej zgody jest ściśle sformalizowane i opiera się na analizie przedłożonego przez inwestora projektu budowalnego, który musi spełniać określone wymogi. Jednym z nich, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351ze zm.) dalej "Prawo budowlane", w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jest zgodność rozwiązań projektowych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Poza tym organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2); kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego (pkt 3 lit. c); dołączenie: wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10 (pkt 3a); posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie: kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru (pkt 4a); przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie: zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru (pkt 4b). Zgodnie zaś z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (ust. 4). Z powołanych przepisów wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ dokonuje merytorycznej kontroli dokumentacji projektowej przedłożonej wraz z wnioskiem i w zależności od wyników badania wydaje pozwolenie albo, w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. W przypadku zaś nieusunięcia wskazanych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, właściwy organ jest zobowiązany wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę ma więc charakter związany, a nie uznaniowy, a stwierdzenie przez właściwy organ naruszeń w określonym zakresie, które nie zostały na wezwanie usunięte, obliguje go do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W okolicznościach niniejszej sprawy jest bezsporne, że teren przedmiotowej inwestycji położony jest w granicach objętych uchwałą Rady Gminy Cedry Wielkie nr X/93/03 z dnia 6 października 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie Cedry Wielkie obszar wsi Trutnowy (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z dnia 14 listopada 2003 r., nr 142, poz. 2533). Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Wobec powyższego, organ architektoniczno – budowlany nie tylko mógł, ale też musiał zweryfikować zgodność przedłożonej dokumentacji projektowej z postanowieniami wspomnianej uchwały zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 6 k.p.a., stanowiącą, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Tylko bowiem w przypadku spełnienia wszystkich warunków z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego), co oznacza, że akceptacji nie może podlegać projekt budowlany naruszający obowiązujący akt prawa miejscowego. W ocenie Sądu, przeprowadzona przez organy analiza zapisów obowiązującego na terenie działki nr [...] miejscowego planu uzasadniała wniosek, że planowana inwestycja nie jest zgodna z tym aktem, a wnioskodawca nie doprowadził do zgodności zamierzenia z przepisami planistycznymi. Na wstępie wskazać trzeba, że zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym inwestor planuje budowę budynku biurowo-mieszkalnego w technologii szkieletowej o powierzchni zabudowy 70 m2. Będzie to budynek parterowy z użytkowym poddaszem, z wykorzystaniem poddasza na cele mieszkalne. Co do zasady, jak wyjaśniał w toku postępowania inwestor, główną funkcją budynku będzie funkcja biurowa, realizowana na poziomie parteru, zaś funkcja mieszkalna będzie wyłącznie funkcją dodatkową. Z opisu technicznego i zestawienia powierzchni wynika, że powierzchnia biurowa zajmować będzie 54,51 m2, zaś powierzchnia mieszkalna 45,37 m2 (s. 20 i 21 projektu budowlanego). Co więcej, w części biurowej przewidziano komunikację, aneks kuchenny, pomieszczenie gospodarcze, gabinet i łazienkę, zaś w części mieszkalnej komunikację, łazienkę, pralnię i 3 oddzielne pokoje. Jak prawidłowo ustaliły organy, działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem UC/Ppn. Zgodnie z ustaleniami szczególnymi planu (§ 5 uchwały) jest to teren usług komercyjnych z dopuszczeniem produkcji o niskiej intensywności zagospodarowania. Należy przy tym zauważyć, że w uchwale przewidziano także teren UC – usługi komercyjne, dla którego w pkt 4 "inne zapisy" dopuszczono funkcję mieszkaniową integralnie powiązaną z prowadzoną działalnością usługową. Również na terenie Ppn – produkcja o niskiej intensywności zagospodarowania uchwałodawca lokalny dopuścił mieszkania integralnie powiązane z prowadzoną działalnością gospodarczą. Natomiast takie możliwości nie przewidział dla terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem UC/Ppn. Powyższe ustalenia odwzorowano na załączniku graficznym do uchwały, stanowiącym jego integralną część i posiadającym moc wiążącą w takim zakresie, w jakim odsyła do niego tekst planu. Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części testowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie, z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Oznacza to, że część graficzna planu miejscowego powinna stanowić odzwierciedlenie unormowań części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. Dokonując analizy wskazanych zapisów oraz załącznika graficznego do planu trzeba uznać, że tereny: UC, Ppn i UC/Ppn to różne tereny, dla których Rada Gminy przyjęła różne przeznaczenia i zasady ich zagospodarowania. Nie jest zaś możliwe przenoszenie rozwiązań określonych dla jednego terenu, na inny, choćby o podobnym przeznaczeniu. Prowadziłoby to bowiem do rozszerzającej wykładni planu, niezgodnej z wolą uchwałodawcy lokalnego. Tymczasem należy przypomnieć, że plan miejscowy ustala porządek normatywny, który staje się przedmiotem konkretyzacji w aktach administracyjnych, np. w pozwoleniach na budowę, bowiem reguluje kwestie związane z budową nowych budynków oraz ich parametrów. Tym samym, rozstrzygające w indywidualnych sprawach organy związane są treścią przepisów obowiązujących planów miejscowych, które mają moc wiążącą erga omnes (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 802/20, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że postanowienia planu miejscowego, jako że kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania własności nieruchomości, nie mogą być przedmiotem wykładni rozszerzającej. Co więcej, miejscowy plan i inne akty prawa miejscowego zawierają ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązują tak długo, dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność bądź nie zostaną uchylone. Postanowienia tych aktów wiążą więc nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na ich obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości na podstawie przepisów odrębnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 102/22, dostępny w CBOSA). Mając to na uwadze Sąd uznał, że przywołana treść zapisów planu miejscowego C. obszar wsi T. jest jasna i zrozumiała. W § 5 uchwały Rada Gminy jednoznacznie rozdzieliła tereny UC, Ppn i UC-Ppn, co znalazło też odzwierciedlenie w załączniku graficznym, i ustaliła dla nich odrębne zasady zagospodarowania. Wprawdzie na terenach UC (usługi komercyjne) i Ppn (produkcja o niskiej intensywności zagospodarowania) dopuszczono funkcję mieszkaniową integralnie powiązaną z prowadzoną działalnością usługową czy też mieszkania integralnie powiązane z prowadzoną działalnością gospodarczą, jednakże na terenie UC/Ppn, ściśle wyodrębnionym w planie, takowych zapisów nie zawarto. Wola uchwałodawcy odnośnie niedopuszczenia na tym terenie funkcji mieszkaniowej, nawet jako funkcji towarzyszącej, jest zatem w ocenie Sądu wyrażona wystarczająco jasno. Należy w tym miejscy wyjaśnić, że w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę lub odmowy jego wydania, organy administracji architektoniczno- budowlanej, a także sąd administracyjny, są związane treścią planu miejscowego i nie mogą kontrolować, ani podważać jego zapisów. W związku z tym tak długo, jak plan miejscowy czy też jego poszczególne zapisy nie zostaną podważone w odpowiedniej procedurze, tak długo orzekające na jego podstawie organy i sądy muszą respektować jego treść. Postępowanie związane z udzieleniem pozwolenia na budowę nie jest bowiem właściwym trybem do kwestionowania prawidłowości i mocy obowiązującej uchwały planistycznej. Do tego celu prawodawca wprowadził regulację art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarżący - kwestionując ustalenia zawarte w planie miejscowym, winien zatem zaskarżyć bezpośrednio tę uchwałę, do czego ma prawo zgodnie z ww. przepisem, nie zaś kwestionować działalność organów funkcjonujących na jej podstawie i będących związanymi jej treścią. Przypomnieć przy tym jeszcze raz należy, iż art. 6 k.p.a. w praktyce oznacza, że organy architektoniczno-budowlane związane są postanowieniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nie mogą ich pominąć. Sąd natomiast w niniejszym postępowaniu rozstrzyga jedynie o legalności decyzji dotyczących odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, nie zajmuje się natomiast kwestią prawidłowości postanowień aktu planistycznego. Ocena legalności wydanych decyzji ograniczać się winna zatem do tego, czy zasadnie Starosta uznał, że przedłożony projekt wymaga uzupełnienia i w jakim zakresie oraz czy podjął adekwatne działania prawne z tym związane. Zdaniem Sądu, organ I instancji zasadnie uznał, że przedłożony projekt budowlany zawiera braki, które należy uzupełnić i wydał w tym przedmiocie postanowienie - opisując, jakie uchybienia należy usunąć i jakie dokumenty przedłożyć. Następnie, po uzyskaniu dodatkowej dokumentacji i uzupełnieniu braków przez inwestora, dokonał prawidłowej analizy w zakresie spełnienia wymogów art. 32 i 35 Prawa budowlanego. W szczególności istniały podstawy do uznania, że projektowany budynek nie jest zgodny z obowiązującym na terenie działki nr [...] planem miejscowym w zakresie przewidzianej w nim funkcji mieszkaniowej. Jeszcze raz bowiem podkreślić trzeba, że w treści planu (oraz w załączniku graficznym) wyraźnie rozdzielono tereny UC, Ppn i UC/Ppn oraz nie przewidziano dla terenu UC/Ppn możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że funkcje mieszkalne, jako integralnie związane z działalnością gospodarczą i usługową dopuszczono na terenach UC i Ppn. Postanowień dla tych obszarów nie można bowiem rozciągać na inny planistycznie wyodrębniony teren, nawet jeśli teren ten ma podobne przeznaczenie. To organ uchwałodawczy ma bowiem kompetencję do władczego ustalania ładu przestrzennego na terenie gminy i on ustala, w przewidzianej prawem formie, zasady ten ład kształtujące. Jeżeli więc jakiś zapis nie znalazł się w planie, to oznacza, że taka jest wola tego organu. Nie można więc, jak podawał skarżący w piśmie z dnia 7 października 2022 r. i w skardze, interpretować postanowień planu dla terenu UC/Ppn w ten sposób, że skoro nie zawiera on zakazu rozszerzania funkcji głównej budynku o funkcję mieszkalną, to funkcja mieszkalna jest dopuszczalna. Gdyby bowiem tak było, to tego rodzaju zapis znalazłby się w § 5 w części dotyczącej terenu UC/Ppn, tak jak ma to miejsce w częściach dotyczących terenów UC i Ppn. Niezależnie od powyższego, odnosząc się do twierdzeń strony, że głównym przeznaczeniem budynku będzie funkcja biurowa związana z prowadzoną działalnością, a na takie cele przeznaczono teren UC/Ppn, Sąd zauważa, że choć powierzchnia budynku określona jako "biurowa" ma obejmować większą część projektowanego budynku, to z przedłożonego projektu wynika, że de facto zadania biurowe związane z prowadzoną działalnością gospodarczą realizowane będą w pomieszczeniu o powierzchni 9,45 m2 – gabinet. Wprawdzie pomieszczenie oznaczone 0/03 i opisane jako "aneks + pom. biurowe" ma powierzchnię 36,34 m2, to jednak z rysunku "aranżacja parteru" (s. 36 projektu) wynika, że w pomieszczeniu tym zaprojektowano część kuchenną, jadalną i de facto socjalną, a nie biurową, służącą pracownikom. Zestawienie natomiast powierzchni pokoi zaprojektowanych w części mieszkalnej wskazuje, że stanowi ona 32,36 m2 powierzchni budynku. Nie można też pominąć tego, iż pierwotnie inwestor zakwalifikował budynek jako "mieszkalny jednorodzinny, zagrodowy, rekreacji indywidualnej", a dopiero potem, odręcznie, zmienił kwalifikację na "biurowo-mieszkalny". To wszystko, jak trafnie zauważył Wojewoda, może prowadzić do wniosku, że inwestor w rzeczywistości planuje budowę budynku mieszkalnego, natomiast zaprojektowanie w nim powierzchni biurowej związanej z działalnością gospodarczą, ma na celu stworzenie inwestycji, która w jakikolwiek sposób będzie odpowiadać postanowieniom planu miejscowego. Podsumowując całość powyższych rozważań Sąd uznał, że wobec ustalenia przez organy, iż przedmiotowa inwestycja - polegająca na budowie na terenie działki nr [...] budynku biurowo-mieszkalnego, nie jest zgodna z zapisami uchwały Rady Gminy Cedry Wielkie nr X/93/03 z dnia 6 października 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie Cedry Wielkie obszar wsi Trutnowy, a inwestor nie wykonał w wyznaczonym terminie postanowienia wzywającego do usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego w tym zakresie - zasadne było w niniejszej sprawie wydanie decyzji na postawie art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wydanych w sprawie decyzji nie potwierdziła zarzutów stawianych w skardze. Organy bowiem przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., uwzględniając wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a następnie oceniły je w kontekście przepisów materialnych mających zastosowanie w sprawie. Także uzasadnienia wydanych decyzji spełniają wymogi art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności przedstawiono w nich podstawy faktyczne i prawne kontrolowanych rozstrzygnięć oraz odniesiono się do twierdzeń strony. W toku postępowania nie doszło też do naruszenia art. 10 k.p.a. Wprawdzie przed wydaniem decyzji organ I instancji nie zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się, lecz rozstrzygnięcie to było konsekwencją pisma z dnia 7 października 2022 r., w którym strona uzupełniła braki projektu oraz przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. Niezasadne są przy tym twierdzenia skarżącego zawarte w odwołaniu, jakoby decyzja odmowna została wydana na skutek nieuzupełnienia przez inwestora dokumentacji projektowej, mimo iż sam organ nieprecyzyjnie formułował żądania dotyczące uzupełnienia. W tym zakresie stwierdzić trzeba, że podstawą odmowy było przede wszystkim uznanie, iż inwestycja nie jest zgodna z planem miejscowym w zakresie zaprojektowanej funkcji mieszkaniowej, a w tej kwestii skarżący wypowiedział się zarówno w piśmie z dnia 7 października 2022 r., jak i w odwołaniu. Nie ma też racji strona skarżąca twierdząc, że wezwanie z dnia 29 sierpnia 2022 r. było nieprecyzyjne. Przeciwnie, jego treść wskazuje, że Starosta jasno przedstawił, jakie dokumenty są niezbędne, podając przy tym podstawę prawną żądań. Nawet więc jeśli treść samego postanowienia nie była dla strony jasna, to mogła ona zapoznać się z powołanymi w wezwaniu przepisami, jak również wystąpić do organu o wyjaśnienie. Odnośnie zaś obowiązku opracowania projektu zagospodarowania terenu obejmującego cały oznaczony na rysunku planu obszar UC/Ppn lub jego część przed wprowadzeniem nowej zabudowy na tym terenie, organ odwoławczy zwrócił w swojej decyzji uwagę, że w zapisach ogólnych planu miejscowego ani w karcie terenu UC/Ppn nie ustalono takie wymogu i uznał, że postanowienie Starosty z dnia 29 sierpnia 2022 r. było w tym zakresie niezasadne. Okoliczność ta nie miała jednak decydującego znaczenia na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. W związku z tym, choć organ I instancji przed wydaniem decyzji nie poinformował strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się, to naruszenia w tym zakresie nie uzasadniają uchylenia decyzji. Podstawą orzeczenia o odmowie nie był bowiem brak dokumentacji, której strona nie złożyła na skutek błędnie sformułowanego wezwania, lecz analiza w zakresie zgodności inwestycji z planem miejscowym, zaś okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia zostały ustalone na podstawie dokumentacji przekazanej przez stronę, i której treść była jej znana. Zdaniem Sądu w sprawie nie doszło też do naruszenia przepisów art. 4 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa właściciela terenu do zabudowy i ograniczającą jego prawa właścicielskie wykładnię zapisów planu miejscowego. Organy były bowiem związane treścią planu miejscowego, a dokonana przez nie wykładnia nie narusza prawa, co wyjaśniono w powyższych rozważaniach. Przeciwnie, to rozumienie planu zaprezentowane przez stronę skarżącą nosi znamiona wykładni rozszerzającej i sprzecznej z wolą uchwałodawcy lokalnego. Natomiast, jeżeli zdaniem skarżącego, plan miejscowy narusza prawo, w szczególności zawiera zapisy, które w sposób nieuzasadniony nadmiernie ograniczają jego prawo własności, to – jak to już podnoszono powyżej, winien zaskarżyć bezpośrednio tę uchwałę, do czego ma prawo zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., nie zaś kwestionować działalność organów funkcjonujących na jej podstawie i będących związanymi jej treścią. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił.