II GZ 610/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2024 r., sygn. akt VI SO/Wa 25/23 w przedmiocie wymierzenia grzywny w sprawie z wniosku G. K. o wymierzenie Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 lipca 2024 r., sygn. akt VI SO/Wa 25/23, w sprawie z wniosku G. K.(skarżąca, wnioskodawczyni) o wymierzenie Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (organ, skarżony organ, Prezydium NRA) grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), wymierzył organowi grzywnę w wysokości 5.000 zł. Sąd I instancji wskazał, że skarżąca zwróciła się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o wymierzenie Prezydium NRA grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w związku z nieprzekazaniem w ustawowym terminie skargi na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania zażalenia na uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w Katowicach z 11 kwietnia 2019 r. nr 20, wraz z odpowiedzią na skargę i kompletnymi aktami. Odpis wniosku o wymierzenie grzywny został doręczony organowi 10 stycznia 2024 r., jednak organ nie zajął stanowiska w sprawie. Dnia 4 kwietnia 2024 r. wpłynął do WSA w Warszawie wniosek o umorzenie postępowania z uwagi na prawomocne i wykonalne orzeczenie Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Adwokatury w Warszawie o wydaleniu z adwokatury. Wniosek został podpisany przez adw. J. S., działającego w imieniu Prezydium NRA, jednakże pomimo wezwania do nadesłania oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii pełnomocnictwa, pełnomocnictwo nie zostało złożone. W motywach uzasadnienia Sąd I instancji wskazał, że sprawa, w której wnioskodawczyni zarzuca Prezydium NRA naruszenie ustawowego obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a., została zarejestrowana pod sygn. akt VI SAB/Wa 50/23 i dotyczy nierozpoznania zażalenia z 15 maja 2019 r. od uchwały nr 20 Okręgowej Rady Adwokackiej w Katowicach z 11 kwietnia 2019 r. (pkt a i b). Z treści skargi wynika, że skarga została sporządzona 25 stycznia 2022 r., a skarżąca przed wniesieniem skargi wystosowała do organu ponaglenie z 22 września 2021 r. Powyższe ponaglenie stanowiło załącznik do skargi, jednakże organ wraz z odpowiedzią na skargę nie przekazał ww. ponaglenia, jak również koperty, w której została nadana skarga. W odpowiedzi na skargę, która została nadana 10 sierpnia 2023 r., organ wniósł o załączenie akt osobowych skarżącej dołączonych do sprawy VI SA/Wa 720/22 i wskazał, że nie dysponował i nadal nie jest w posiadaniu akt osobowych skarżącej. WSA w Warszawie wskazał, że po otrzymaniu wezwania organ nadesłał kserokopię koperty, w której została nadana skarga, z datą nadania 3 lutego 2022 r., podając że skarżąca niejednokrotnie wysyłała skargi dotyczące różnych spraw w tej samej kopercie. Zarządzeniem z 21 lutego 2024 r. wezwano pełnomocnika organu (występującego w sprawie VI SAB/Wa 50/23) do nadesłania ponaglenia, które stanowiło załącznik skargi oraz ponaglenia złożonego do akt administracyjnych. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik organu wniósł o prolongatę terminu. Zarządzeniem z 19 czerwca 2024 r. ponownie wezwano pełnomocnika organu, jak w zarządzeniu z 21 lutego 2024 r. Wezwanie pozostało bez odpowiedzi. Kopia ponaglenia została złożona dopiero przez wnioskodawczynię przy piśmie z 8 maja 2024 r. Sąd I instancji wskazał, że wobec: braku prezentaty organu, wskazującej datę wpływu skargi; przekazania przez organ koperty, w której została 3 lutego 2022 r. nadana skarga; braku kwestionowania przez organ otrzymania skargi skarżącej z jakimkolwiek opóźnieniem, przy jednoczesnym milczeniu organu w kwestii wniosku o wymierzenie grzywny i braku uzupełnienia akt administracyjnych (ponaglenie); braku możliwości wszczęcia postępowania reklamacyjnego po upływie roku od nadania przesyłki, uznano, że skarga w niniejszej sprawie wpłynęła do organu w lutym 2022 r. Tym samym, Prezydium NRA było zobowiązane do przekazania w marcu 2022 r. skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy. WSA wskazał dalej, że w niniejszej sprawie odpowiedź na skargę została nadana 10 sierpnia 2023 r., czyli po "niespełna 17 miesiącach". Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że Prezydium NRA ponosi odpowiedzialność za naruszenie trzydziestodniowego, ustawowego terminu na przekazanie skargi w trybie art. 54 § 2 p.p.s.a., podkreślając przy tym – jak fakt znany Sądowi z urzędu – że Prezydium NRA "nie pierwszy raz" dopuściło się niedochowania powyższego obowiązku, co skutkowało wymierzeniem grzywien w innych sprawach (VI SO/Wa 1/18, VI SO/Wa 2/22, VI SO/Wa 3/22, VI SO/Wa 4/22, VI SO/Wa 8/22, VI SO/Wa 14/22). Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że bezspornie Prezydium NRA – z przyczyn których nie wyjaśniła, w odniesieniu do skargi zarejestrowanej pod sygn. akt VI SAB/Wa 50/23, dopuściła się naruszenia ustawowego, trzydziestodniowego terminu przewidzianego w art. 54 § 2 p.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył organ, zaskarżając je w całości oraz wnosząc o jego uchylenie ewentualnie, z ostrożności procesowej, o jego "zmianę poprzez miarkowanie" nałożonej grzywny z uwagi nieadekwatność jej wysokości "do stopnia ewentualnego zaniechania". Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: - naruszenie przepisu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiotowej sprawie, pomimo zaistnienia przesłanki art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.; - błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na uznaniu przez Sąd, iż organ nie przekazał dokumentów określonych art. 54 § 2 p.p.s.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisu art. 54 § 2 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i błędnego zastosowania art. 55 § 1 p.p.s.a. i w konsekwencji nałożenia na organ grzywny, podczas gdy organ przekazał wszystkie posiadane dokumenty w przedmiotowej sprawie. Ponadto z ostrożności procesowej zarzucono naruszenie przepisu art. 154 § 6 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nałożenie grzywny w wysokości nieadekwatnej do "stopnia ewentualnego zaniechania". W uzasadnieniu podniesiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zażalenie zostało oddalone jako pozbawione uzasadnionych podstaw. Weryfikując pozytywnie rozstrzygnięcie wynikające z zaskarżonego postanowienia oraz odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, należy wyjaśnić, że sprawa o wymierzenie skarżonemu organowi grzywny za naruszenie obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., niezależnie od tego czy zostanie uznana za odrębną sprawę sądowoadministracyjną (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FPS 1/08, ONSAiWSA z 2008 r. nr 3, poz. 42), czy też za określoną kwestię procesową będącą przedmiotem postępowania incydentalnego (zob. np. zdania odrębne sędzi J. Kabat-Rembelskiej i sędzi M. Jaśkowskiej do ww. uchwały z dnia 7 kwietnia 2008 r.), niewątpliwie staje się przedmiotem odrębnego i względnie samodzielnego postępowania przed sądem administracyjnym. Postępowanie to ma charakter dyscyplinujący względem organów administracji publicznej, służąc realizacji celów tak represyjnych, jak i prewencyjnych, co oznacza, że także opóźnione wypełnienie obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., wymaga rozważenia istnienia przesłanek do nałożenia sankcji za naruszenie obowiązków procesowych, W związku z powyższym w orzecznictwie NSA trafnie i przekonująco argumentuje się, że przedmiot szczególnego postępowania sankcyjnego, o którym mowa w art. 55 p.p.s.a., nie przestaje istnieć w razie ostatecznego wykonania przez skarżony organ obowiązków wskazanych w art. 54 § 2 p.p.s.a. po upływie ustawowego terminu, w okresie po złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny i przed jego rozpoznaniem przez sąd administracyjny. Nie zachodzi więc w takim wypadku podstawa do umorzenia postępowania w sprawie o wymierzenie organowi grzywny w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 55 § 1 p.p.s.a. (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 2), podobnie jak nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania o wymierzenie grzywny w razie prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej, której dotyczy naruszenie obowiązków wynikających z 54 § 2 p.p.s.a. Istnieje bowiem nadal historyczny stan faktyczny (związany z niewykonaniem w terminie ustawowych obowiązków przekazania skargi sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę), który wymaga merytorycznej oceny sądu administracyjnego. Trzeba również podkreślić, że dopuszczalność wniosku o wymierzenie grzywny organowi na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest zagadnieniem odrębnym od dopuszczalności samej skargi, co oznacza, że wniosek ten jest dopuszczalny i wymaga rozpoznania nawet wtedy, gdy sama skarga, która nie została przekazana przez ten organ do sądu administracyjnego, jest niedopuszczalna (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OPS 1/23). Pogląd ten jest konsekwencją przyjęcia założenia, że kompetencja (właściwość) wyłączna sądu administracyjnego do orzekania w przedmiocie sankcjonowania niewykonania przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., ma charakter niezależny i odrębny od kompetencji do orzekania w sprawach sądowoadministracyjnych dotyczących skarg (art. 3 § 2-3 p.p.s.a.), a zatem może być wykonywana pomimo niedopuszczalności skargi. Mając na względzie powyższe ustalenia, należało uznać, że podniesiony w przedmiotowej sprawie zarzut skarżonego organu w zakresie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 55 § 1 p.p.s.a. jest bezzasadny. Nie ma zatem znaczenia fakt prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie, której dotyczyła skarga na bezczynność skarżonego organu, jak również bezpodstawne jest twierdzenie tego organu, że utracił on przymiot strony postępowania o wymierzenie grzywny. Skarżony organ – niezależnie od dopuszczalności samej skargi lub trwania postępowania sądowego w sprawie skargi – zachowuje legitymację bierną w postępowaniu o wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., natomiast okoliczności związane z przyczynami niedochowania terminu wykonania ustawowych obowiązków, skalą przekroczenia tego terminu, charakterem sprawy, której dotyczy skarga, i jej znaczeniem dla sytuacji prawnej strony skarżącej, motywami zachowania organu i stosunkiem do ciążących na nim obowiązków ustawowych, ochroną pozycji ustrojowej sądów administracyjnych, sprawności postępowania sądowoadministracyjnego i zasady legalności działania organów administracji publicznej oraz kształtowaniem poszanowania dla zasady praworządności mogą być rozważane w toku oceny zasadności wniosku o wymierzenie grzywny oraz miarkowania jej wysokości. W przedmiotowej, wbrew twierdzeniom Prezydium NRA, kontrolowany Sąd Wojewódzki poczynił prawidłowe i wystarczające ustalenia faktyczne na tle sprawy o wymierzenie grzywny, a następnie – nie przekraczając granic uznania sądowego – przedstawił racjonalne i weryfikowalne uzasadnienie dokonanego wyboru kompetencyjnego w zakresie nałożenia sankcji finansowej oraz ustalenia jej wysokości. Z treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia jasno wynika, w jakim zakresie i z jakim opóźnieniem skarżony organ przekazał Sądowi a quo wymagane prawem dokumenty, w tym odpowiedź na skargę (nadaną po upływie ok. 17 miesięcy od dnia upływu 30-dniowego terminu do przekazania jej Sądowi). Nie stanowią podstaw usprawiedliwiających opóźnienie lub ograniczających odpowiedzialność organu okoliczności związane z przekazaniem akt osobowych skarżącej do akt sądowych w sprawach o innych sygnaturach (w takiej sytuacji organ ma bowiem obowiązek wykonania akt zastępczych w formie poświadczonych kopii), sposób sporządzania pism przez stronę skarżącą lub ich wady formalne i treściowe, ilość (wielość) spraw tej samej strony lub ich podobieństwo rodzajowe, a nawet podejrzenie nadużywania praw procesowych przez stronę skarżącą (co i tak podlega ocenie właściwego sądu administracyjnego, a nie skarżonego organu). Nie mogą wreszcie ekskulpować skarżonego organu okoliczności związane z wewnętrznymi trudnościami lub problemami organizacyjnymi urzędu obsługującego organ (np. związane z wewnętrzną reorganizacją, brakami kadrowymi), gdyż obowiązkiem właściwego organu jest niezwłoczne ich usunięcie, bez naruszania obowiązków ustawowych, szczególnie zaś obowiązków względem sądu administracyjnego. Odnosząc się końcowo do zarzutów Prezydium NRA w zakresie nieadekwatności wysokości nałożonej grzywny do zakresu i stopnia stwierdzonych naruszeń obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a., należy wskazać, że Sąd Wojewódzki nie tylko – jak już stwierdzono – nie naruszył granic uznania, lecz także zachował wystarczającą wstrzemięźliwość w zakresie miarkowania nałożonej grzywny, ograniczając jej wymiar do wysokości (5.000 zł) poniżej jednokrotności (6.246,13 zł) przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym rok wydania postanowienia (2023), ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, podczas gdy maksymalny ustawowy wymiar grzywny ustalono jako dziesięciokrotność powyższej stawki (art. 55 § 1 zd. 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.). Uwzględniając bardzo poważne naruszenie ustawowego obowiązku oraz wielokrotność tego rodzaju naruszeń w innych sprawach prowadzonych przez skarżony organ (co zostało wytknięte przez Sąd Wojewódzki – zob. s. 4 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia), brak jest podstaw do podważania zasadności wymiaru nałożonej grzywny. W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji, oraz uznając, że zaskarżone orzeczenie jest prawidłowe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. o oddaleniu zażalenia.