II SA/Po 671/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 grudnia 2023 r. w sprawie ze skargi W. A. na decyzję Wójta Gminy z dnia 16 sierpnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję UZASADNIENIE Oświadczeniem z dnia 11 sierpnia 2023 r., złożonym w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w S. , W. A., pouczona o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, wskazała, że w dniu 11 marca 2023 r. jej syn zawarł związek małżeński i mieszka obecnie na terenie Gminy W.. W. A. wyjaśniła, że nienależnie pobrane świadczenie z tytułu świadczenia pielęgnacyjnego zobowiązuje się zwrócić w co miesięcznych ratach. Decyzją z dnia 16 sierpnia 2023 r., nr [...], Wójt Gminy (dalej jako: "Wójt") postanowił zmienić decyzję wydaną przez Wójta Gminy, nr GOPS [...], z dnia 05 stycznia 2023 r., przedłużającą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony przez W. A. w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem A. A. w części dotyczącej czasookresu przyznania prawa do świadczenia, ustalając do 11 marca 2023 r. z powodu zawarcia związku małżeńskiego przez A. A. w dniu 11 marca 2023r., oraz z powodu zmiany jego miejsca zamieszkania. Równocześnie Wójt wskazał, że w związku z zaistniałą sytuacją świadczenia pobrane w okresie od 11 marca 2023 r. do 31 lipca 2023 r. uważa się za nienależnie pobrane, a W. A. zobowiązana jest do ich zwrotu w łącznej wysokości: [...] zł plus odsetki ustawowe za opóźnienie: liczone od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym osoba przestała być uprawniona, do dnia spłaty. W decyzji powyższej wskazano, że organ, działając na podstawie art. 107 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") odstępuje id uzasadnienia decyzji, gdyż uwzględnia ona w całości żądania strony. Pismem z dnia 24 sierpnia 2023 r. – nazwanym odwołanie – W. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę wnosząc o uchylenie decyzji z dnia 16 sierpnia 2023 r., podnosząc, że zaskarżona decyzja nie zwiera uzasadnienia, a nie była zgodna z jej wnioskiem, bo postępowanie było prowadzone z urzędu, a skarżąca nie godziła się na zwrot środków uznanych za nienależnie pobrane. Skarżąca zakwestionowała również uznanie kwoty za nienależnie pobraną, bo nie została ona poinformowana, że okoliczności podane w decyzji są podstawą do zaprzestania pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Odpowiadając na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że rozstrzygnięcie było zgodne z oświadczeniem skarżącej z dnia 11 sierpnia 2023 r., a także było konsekwencją żądania strony o rozłożeniu na raty nienależnego świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1624 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym zarządzeniem z dnia 24 października 2023 r. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym W pierwszej kolejności wskazać należy, że jako podstawę prawną wydania decyzji organ I instancji podał m.in. art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 390, dalej jako: "ustawa" albo "u.ś.r."), na mocy którego organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych decyzja wydana w oparciu o art. 32 ust. 1 u.ś.r. jest decyzją konstytutywną i ma skutek od chwili obecnej (ex nunc). W ten sposób wypowiedział się m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 196/16, CBOSA, wskazując, że na gruncie u.ś.r., wzruszenie decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. dokonuje się poprzez wydanie decyzji konstytutywnej. Decyzja taka wpływa bowiem na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Ze względu na ten konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc (od chwili obecnej). Z kolei we wcześniejszym wyroku z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1280/12 (CBOiS) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 32 ust. 1 u.ś.r. uprawnia właściwy organ do wydania decyzji orzekającej o zmianie lub utracie świadczenia rodzinnego, bądź też okresu, na jaki to świadczenie zostało przyznane, jednak z zastrzeżeniem, że takie działanie jest możliwe jedynie ze skutkiem na przyszłość. Decyzja zmieniająca decyzję przyznającą świadczenie rodzinne (czyli wydana na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r.) ma charakter konstytutywny i wpływa na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Z tego powodu może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc - z mocą od wydania decyzji i brak jest podstaw, by w trybie powołanego przepisy uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną (ex tunc). Decyzja konstytutywna tworzy bowiem nowy stan prawny, a żaden przepis prawa nie upoważnia organu w tym przypadku do działania z mocą wsteczną. Ze względu na powszechnie obowiązującą w prawie polskim zasadę lex retro non agit, aby możliwe było wydanie decyzji, która regulowałaby na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, to musiałaby istnieć ku temu podstawa prawna. Ustawa o świadczeniach rodzinnych takiej podstawy prawnej nie zawiera (zob. też wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 14 grudnia 2012, sygn. akt I OSK 1099/12, CBOSA). Pogląd ten ugruntowany jest również w bieżącym orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, które w swoich rozstrzygnięciach podkreślają, że uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną (m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 467/18, CBOSA). Stanowisko to zakłada możliwość orzekania przez organy w oparciu o przepis art. 32 ust. 1 u.ś.r. tylko ze skutkiem ex nunc, a tym samym wykluczając możliwość zmiany lub uchylenia tzw. decyzji skonsumowanej (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 171/19 i powołane tam orzecznictwo: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 stycznia 2019 r. w sprawie IV SA/Gl 820/18, CBOSA). Organ I instancji przy wydawaniu decyzji zmieniającej dokonał zatem naruszenia art. 32 ust. 1 u.ś.r. w zakresie w jakim decyzją orzeczono o zmianie decyzji przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ze skutkiem wstecznym. Powtórzyć bowiem należy, że niedopuszczalne jest wydanie decyzji zmieniającą opartą na podstawie z art. 32 ust. 1 u.ś.r. ze skutkiem wstecznym. Dodatkowo, w ocenie Sadu w kontrolowanej sprawie organ bezpodstawnie uznał, że znajduje w niej zastosowanie art. 107 § 4 K.p.a. i odstąpił od uzasadnienia zaskarżonej decyzji wmyśl art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że organ administracji publicznej - co do zasady - ma obowiązek sporządzenia uzasadnienia wydanej przez siebie decyzji. Wyjątkowo można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony, nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania. Przepis art. 107 § 4 K.p.a. pozwala zatem na odstąpienie od uzasadnienia decyzji jednakże ma to charakter wyjątku od zasady i dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy spełnione są łącznie wszystkie wskazane w tym przepisie przesłanki: postępowanie toczy się w pierwszej instancji, strona postępowania jest jedna, a gdy jest ich kilka to mają wspólne i niesprzeczne interesy, zaś decyzja uwzględnia w całości żądania zgłoszone przy wszczęciu i w toku postępowania (zob. B. Adamiak, Komentarz do art. 107, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, SIP Legalis, nb. 22). Dalej wskazać trzeba, iż uzasadnienie stanowi integralną część decyzji administracyjnej, a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną jej część. Z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynika przy tym prawo strony do zapoznania się z motywami rozstrzygnięcia sprawy zawartego w sentencji decyzji. Treść uzasadnienia decyzji ma istotne znaczenie nie tylko z punktu widzenia oceny prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, ale także z uwagi na to, że daje ono stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji możliwość polemiki ze stanowiskiem organu i to zarówno, jeśli idzie o ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, jak i dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa będących podstawą rozstrzygnięcia. Obowiązek należytego uzasadnienia decyzji nabiera szczególnego znaczenia, gdy organ rozstrzyga sprawę zmieniając decyzję przyznające uprawnienie, a więc wydając decyzję niekorzystną dla strony. Oznacza to, że strona – w tym przypadku W. A. – powinna mieć możliwość zweryfikowania stanowiska organu, a w szczególności ustalenia, czy zapadał ona w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, na podstawie prawidłowo zinterpretowanych przepisów prawa materialnego. Sama treść oświadczenia – z dnia 11 sierpnia 2023 r., w którym skarżąca wskazała, że w dniu 11 marca 2023 r. jej syn zawarł związek małżeński i mieszka obecnie na terenie Gminy W., stanowi jedynie oświadczenie wiedzy, na mocy którego możliwe jest wydanie decyzji na podstawie art. 32 ustawy. Decyzja taka powinna być jednak uzasadniona, a skarżąca powinna mieć możliwość weryfikacji twierdzenia organu. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 32 ustawy oraz art. 107 § 4 K.p.a., a obowiązkiem Sądu było jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany jest do uwzględnienia oceny prawnej dotyczącej stosowania art. 32 u.ś.r. oraz do uzasadnienia decyzji zmieniającej.