II GZ 582/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia R., I. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 2347/24 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R., I. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 24 kwietnia 2024 r. nr LOB.501.180.2024.ULC.2 w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie przez przewoźnika nieprawdziwej informacji dotyczącej lotu postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 września 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 2347/24, w sprawie ze skargi R., I. (dalej: strona, spółka, skarżąca) odmówił wstrzymania wykonania decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: Prezes ULC, organ) z 24 kwietnia 2024 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie przez przewoźnika nieprawdziwej informacji dotyczącej lotu. Sąd I instancji podał, że w skardze na ww. decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona zawarła wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku spółka wskazała, że oprócz zaskarżonej decyzji, nakładającej karę 18.000 zł, organ nałożył na spółkę 40 kar administracyjnych w łącznej wysokości 765.000 zł, co z perspektywy możliwości finansowych spółki stanowi znaczącą kwotę. Do tego kary te nałożono po upływie 5 lat od daty wykonania lotu. Strona podkreśliła, że do dnia wniesienia skargi w sprawie, zostało wydanych 105 decyzji nakładających na spółkę kary pieniężne na łączną kwotę prawie 2 mln zł. Ponadto, zdaniem strony, wykonanie decyzji naraziłoby spółkę na poniesienie dodatkowych kosztów, jak choćby koszty prowadzenia egzekucji. Ponadto, z uwagi na fakt, że skarżąca jest spółką prawa i[...], ewentualny zwrot wyegzekwowanych kwot w razie uchylenia zaskarżonej decyzji prowadzić może do powstania po stronie skarżącej straty materialnej spowodowanej koniecznością co najmniej dwukrotnego przewalutowania zwracanej kwoty. W ocenie spółki, przy rozpoznawaniu ocenianego wniosku nie można również pominąć, że wobec niej prowadzone są także inne postępowania, w szczególności podjęte w ostatnim czasie zawieszone postępowania w sprawach nakładania kar za nieprzekazywanie danych PNR w początkowym okresie implementowania do polskiego porządku prawnego Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/681 z dnia 27 kwietnia 2016 r. i budowania systemów informatycznych służących przekazywaniu danych, które szacunkowo dla całej branży lotniczej mają wynosić 2.197.000.000 zł. Reasumując, skarżąca podkreślała, że nawet hipotetyczne wydanie korzystnego dla spółki rozstrzygnięcia nie będzie mogło być wynagrodzone przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie przyczyni się w żaden sposób do przywrócenia jej kondycji finansowej do stanu pierwotnego. Dlatego uważała, że dopóki nie zostanie zbadana legalność zaskarżonej decyzji, zasadne jest wstrzymanie jej wykonania. Oddalając wniosek strony Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca nie wykazała, aby zaistniały istotne okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Jak podkreślił, zweryfikowanie przez Sąd tego, czy wykonanie decyzji odbędzie się z uszczerbkiem dla majątku skarżącej, prowadząc do powstania znacznej szkody, bądź powodując trudne do odwrócenia skutki musi odbywać się z uwzględnieniem szczegółowych i aktualnych informacji o sytuacji majątkowej strony, mających odzwierciedlenie w dokumentach źródłowych. Natomiast w treści przedmiotowego wniosku pełnomocnik skarżącej ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby narazić przewoźnika na poniesienie szeregu kosztów, np. związanych z dużą liczbą decyzji nakładających na spółkę kary pieniężne, czy koszty egzekucji. Sąd I instancji oceniając wniosek strony w zakresie badania przesłanki dotyczącej niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody materialnej doszedł do wniosku, że obawa tego rodzaju nie została uprawdopodobniona, w szczególności pełnomocnik skarżącej nie poparł swoich twierdzeń konkretnymi dokumentami źródłowymi wskazującymi na jej aktualną sytuację finansową. Sąd Wojewódzki podniósł, że nie miał możliwości dokonania analizy oraz oceny materiału, pozwalającego zająć stanowisko co do zaistnienia ustawowych przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji. Sąd I instancji wskazał, że wszelkie dodatkowe koszty związane ze zwrotem uiszczonej kary pieniężnej, takie jak choćby podnoszona przez skarżącą kwestia przewalutowania i wynikająca zeń strata materialna, w przypadku uwzględnienia wywiedzionej skargi mogą stanowić przedmiot roszczenia skarżącej względem organu dochodzonego na drodze cywilnoprawnej, zgodnie z art. 417¹ § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (k.c.). Koszty regresowe, które w takiej sytuacji musiałby ponieść organ administracji, nie stanowią o interesie skarżącej przemawiającym za wstrzymaniem zaskarżonej decyzji (por. postanowienie NSA z 12 października 2023 r., I OZ 415/23 – dostępne w CBOSA). Sąd I instancji wskazał również, że zasadność nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, w czym zawiera się analiza kwestii naruszenia prawa, będzie badana na etapie merytorycznego rozpoznania skargi. Zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07, ustawodawca nie wiąże wystąpienia podstaw udzielenia ochrony tymczasowej z prawdopodobieństwem uwzględnienia skargi na decyzję. Tym samym zawarte w skardze zarzuty dotyczące legalności zaskarżonej decyzji nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca wniosła zażalenie na wskazane na wstępie postanowienie, żądając jego uchylenia i wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego jej rozpoznania oraz zasądzenie od organu, na rzecz skarżącego, kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię, polegającą na: a. błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, iż zasadność przyznania ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania zaskarżonego aktu rozpoznawana jest jedynie w zakresie indywidualnym, w związku ze zgłoszonym wnioskiem i jego argumentacją w konkretnej sprawie, podczas gdy Sąd winien brać pod uwagę sytuację strony skarżącej w szerszym zakresie - a nie tylko dotyczącą konkretnego postępowania, co tym samym prowadziło do: b. błędnego uznania przez Sąd I instancji, iż brak jest podstaw do samodzielnego poszukiwania przez Sąd okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji w trybie ww. przepisu, a tym samym, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego poszukiwania okoliczności spełniających kryteria przyznania ochrony tymczasowej (bowiem Sąd zaniechał takiej inicjatywy), podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna prowadzić do uznania, iż normy zawarte w art. 61 § 3 p.p.s.a nie nakładają na Skarżącego bezwzględnego obowiązku wyczerpującego uprawdopodobnienia czy też udowodnienia realności przesłanek, o jakich mowa we ww. przepisie, bowiem Sąd jest władny do czynienia ustaleń faktycznych również o fakty znane mu z urzędu i w oparciu o całokształt sytuacji strony Skarżącej; 2. naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez bezzasadną odmowę zastosowania ww. przepisu, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy - poza dotkliwościami finansowymi, tj. istotnej szkody - istnieje groźba wyrządzenia Skarżącej trudnych do odwrócenia negatywnych skutków, a zatem ewentualne wykonanie skarżonej decyzji – w kontekście całokształtu sytuacji Skarżącej, tj. z uwzględnieniem toczących się innych postępowań - winno zostać ocenione jako powodujące dla Skarżącej znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, w tym w szczególności mające wpływ na prowadzoną przez Skarżącą działalność, do której to niezbędna jest niezakłócona możliwość bieżącego regulowania należności finansowych; 3 art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji dokonania pełnej i prawidłowej oceny akt sprawy i wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a także zaniechaniu dokonania oceny faktów znanych Sądowi z urzędu, w tym w szczególności w zakresie dotyczącym całokształtu sytuacji Skarżącej w zakresie toczących się postępowań; 4. art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wezwania Skarżącej do uzupełnienia wniosku w sytuacji stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, iż wniosek zawiera braki polegające na niepowołaniu konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie aktu mogłoby wyrządzić skarżącemu znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zażalenie jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw podlegało oddaleniu. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest możliwe tylko wtedy, gdy zostaną przedstawione i uprawdopodobnione przez wnioskodawcę szczególne okoliczności realizujące przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a., przy czym obowiązek wskazania i wykazania (co najmniej na poziomie wiarygodnego prawdopodobieństwa) tych okoliczności spoczywa na wnioskodawcy, natomiast do sądu administracyjnego należy ocena, czy i w jakim zakresie powyższe okoliczności związane z wykonaniem zaskarżonego aktu (zaskarżonej czynności) mogą zostać ocenione jako świadczące o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki materialne uwzględnienia wniosku na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. odwołują się do takich okoliczności faktycznych związanych z wykonaniem treści zaskarżonego aktu (zaskarżonej czynności), które świadczą o realnym niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody majątkowej albo niemajątkowej, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia lub inne formy rekompensaty, albo które realnie mogą spowodować powstanie nieodwracalnych lub trudnych do odwrócenia skutków rozumianych jako takie zmiany w rzeczywistości, które uniemożliwiają przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy albo których zniesienie w celu restytucji stanu poprzedniego byłoby możliwe tylko po podjęciu nadzwyczajnych działań lub dokonaniu niewspółmiernych nakładów sił i środków (por. postanowienia NSA z: 25 kwietnia 2023r., sygn. akt II GSK 232/23; 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II GZ 194/23; 29 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 979/23; 5 marca 2024 r., sygn. akt II GZ 41/24; 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GZ 170/24). Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi ponadto wyjątek od wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a. zasady wykonywania ostatecznych aktów i czynności administracyjnych, co uzasadnia restryktywne wykładanie oraz stosowanie przepisów regulujących powyższą instytucję procesową. W uzasadnieniu wniosku strona skarżąca powołała się przede wszystkim na okoliczności związane z zakłóceniem możliwości bieżącego regulowania należności finansowych, narażenie na dodatkowe koszty egzekucji, fakt obciążenia tożsamymi rodzajowo karami pieniężnymi na łączną kwotę ponad 4,5 mln zł. Jeśli nawet można by częściowo zaakceptować stanowisko spółki, że z uwagi na wielość nałożonych na nią administracyjnych kar pieniężnych, łączna suma wymaganych należności daje kwotę znaczną, to jednak należy zgodzić się z argumentacją przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu, iż bez wykazania przez stronę zdolności płatniczych, WSA nie był w stanie ocenić wzajemnej relacji pomiędzy środkami będącymi w jej dyspozycji, a ciążącymi na niej zobowiązaniami, w tym również – a w zasadzie zwłaszcza – z tytułu wymierzonych kar pieniężnych. Powyższe twierdzenia spółki są jednak zbyt ogólne i niepoparte szerszą analizą pełnej i całościowej sytuacji majątkowej i finansowej skarżącej jako spółki prawa i[...] oraz nie znajdują potwierdzenia w szczegółowym materiale źródłowym. Skarżąca bowiem nie wykazała swojej obecnej sytuacji ekonomicznej, nie przedłożyła żadnych dokumentów obrazujących jej dochody i wydatki oraz posiadane aktywa i ciążące na niej zobowiązania. W związku z powyższym nie jest możliwa jednoznaczna kwalifikacja wiarygodności podniesionych twierdzeń oraz ocena merytoryczna prawdopodobieństwa możliwości realnego zaistnienia w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji przesłanki lub przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., warunkujących możliwość wstrzymania wykonania przez sąd rozstrzygnięcia organu. Spółka nie wskazała również żadnych innych okoliczności, które świadczyłyby o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wyegzekwowania nałożonej na nią kary. Nie można więc skutecznie zarzucić kontrolowanemu Sądowi Wojewódzkiemu, że bezzasadnie lub dowolnie ocenił wniosek skarżącej, a tym samym – wadliwie go oddalił. Odnosząc się do zarzutu strony co do zakresu aktywności procesowej Sądu przy rozpoznawaniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, że sąd administracyjny nie jest zobowiązany do poszukiwania z urzędu w aktach sprawy informacji o okolicznościach uzasadniających uwzględnienie wniosku, jeżeli skarżący nie wskazał tych okoliczności i nie powołał się na określone (znajdujące się w aktach lub przedłożone sądowi do oceny) dokumenty potwierdzające zasadność wniosku. Ciężar konkretyzacji przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz wskazania okoliczności je potwierdzających spoczywa bowiem na wnioskodawcy (por. postanowienie NSA z: 21 listopada 2023 r., sygn. akt II GZ 429/23; 12 września 2023 r., sygn. akt II GZ 329/23; 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GZ 170/24). Bezzasadne jest również twierdzenie, że braki treściowe wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu mogą być traktowane jako braki formalne podlegające uzupełnieniu w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. Podlegają ocenie merytorycznej w kontekście wykazania okoliczności z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest również samoistną podstawą uzasadniającą uwzględnienie wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej fakt, że strona skarżąca jest już lub może być w przyszłości obciążona powinnością uiszczenia znacznej sumy pieniężnej (szacowanej w milionach złotych) z tytułu tożsamych rodzajowo kar pieniężnych. Niezależnie bowiem od niewykazania tego rodzaju okoliczności, sama skala ciążących na danym podmiocie obowiązków publicznoprawnych nie może uzasadniać wniosku, że przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., zostały spełnione (por. postanowienie NSA z 5 marca 2024r., sygn. akt II GZ 41/24). Wymaga także podkreślenia, że Naczelny Sąd Administracyjny w analogicznych sprawach, zainicjowanych prawie tożsamymi wnioskami spółki, zajął jednolite stanowisko, por. postanowienia NSA z 24 października 2024 r., sygn. akt II GZ 468/24; 19 listopada 2024 r., sygn. akt II GZ 504/24; 17 grudnia 2024r., sygn. akt II GZ 555/24 i II GZ 554/24. W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji, oraz uznając, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. o oddaleniu zażalenia.