IV SA/Po 1240/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska –Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 listopada 2020 r. sprawy ze skargi F. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę w całości. UZASADNIENIE IV SA/Po 1240/20 Uzasadnienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...].05.2020 r. nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. P. z dnia [...].05.2012 r. (znak [...]) o odmowie ustalenia na rzecz F. W. warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...], w m. S. , gm. T. P. . W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że F. W., reprezentowany przez S. W. wnioskiem z dnia [...].03.2020 r., uzupełnionym pismem z dnia [...].03.2020 r., wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy T. P. z dnia [...].05.2012 r. (znak [...]) dotyczącej odmowy ustalenia na rzecz F. W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali biurowo- magazynowej na terenie działki nr [...], w m. S. , gm. T. P. . Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Analiza treści art. 61a § 1 k.p.a. wskazuje, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Druga występuje, gdy w sprawie istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały jednak skonkretyzowane. Stąd należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które stanowiły przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie. Podkreślono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].12.2012 r. (znak [...]) już uchyliło w całości kwestionowaną decyzję Wójta Gminy T. P. z dnia [...].05.2012 r. (znak [...]) i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazano, że postępowanie nieważnościowe jest nadzwyczajnym trybem postępowania, a wniosek o stwierdzenie nieważności może dotyczyć zarówno decyzji ostatecznej, jak i nieostatecznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, np. takich, gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne. Skargę na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu F. W. nie podnosząc żadnych zarzutów i argumentacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm, zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy wskazać, że niniejszą sprawę na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. rozpoznano w trybie uproszczonym (zarządzenie z [...].10.2020 r. z k.31 akt sprawy). Przedmiotem kontroli w tym postępowaniu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 roku nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. P. z dnia [...].05.2012 r. (znak [...]) odmawiającej ustalenia na rzecz F. W. warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] w m. S. , gm. T. P. . Przepisy prawa materialnego właściwe w niniejszej sprawie zawiera ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018r. poz. 1945 z późn. zm., dalej u.p.z.p.) . Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku jego braku określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 64 ust. 2. Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach jego kompetencji. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588., dalej rozporządzenie MI). Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny. Nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia [...] kwietnia 2012 r., II OSK [...], Lex nr 1216331). Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu. Postępowanie o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli są spełnione inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej p.b.). W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno – budowlany ocenia planowaną inwestycję także w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 p.b.. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Inwestor składając do organu administracji wniosek określa, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, w tym charakterystykę urbanistyczną. Zupełnie oddzielną kwestią jest to, czy z punktu widzenia obowiązujących przepisów realizacja tak określonego przez inwestora zamierzenia budowlanego jest dopuszczalna. Organ administracji związany jest wnioskiem inwestora w zakresie charakterystyki urbanistycznej inwestycji, z tym zastrzeżeniem, że związanie to nie może mieć charakteru bezwzględnego, jak w przypadku rodzaju inwestycji i funkcji. Z akt administracyjnych sprawy wynika jednoznacznie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wcześniej decyzją z dnia [...].12.2012 r. (znak [...]) już uchyliło w całości kwestionowaną decyzję Wójta Gminy T. P. z dnia [...].05.2012 r. (znak [...]) o odmowie ustalenia na rzecz F. W. warunków zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżący nie kwestionował tego faktu. W tym miejscu należy poczynić rozważania na temat możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, która została już wyeliminowana z obrotu prawnego, poprzez jej uchylenie, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Stwierdzenie nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą A. Matan [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III, Warszawa 2010, art. 156. Oznacza to, iż decyzja przestaje istnieć w obrocie prawnym i nie wywołuje skutków już od momentu jej podjęcia. W związku z tym, orzeczenie stwierdzające nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem. Przyjmuje się, że sprawa, która była przedmiotem decyzji uznanej za nieważną, wraca do stanu, w jakim się znajdowała przed wydaniem tej decyzji. Organ, który stwierdził nieważność decyzji, przekazuje sprawę do organu, który decyzję nieważną wydał, ten zaś w razie potrzeby rozpatruje sprawę ponownie. Z kolei zupełnie inne skutki wywołuje uchylenie wadliwej decyzji, ponieważ w tym wypadku skutek wyeliminowania takiego rozstrzygnięcia następuje ex nunc, a więc z chwilą wydania. Tym samym w mocy pozostają wszystkie skutki, jakie nastąpiły na mocy uchylonej decyzji przed momentem jej uchylenia. Biorąc powyższe pod uwagę generalnie nie można stwierdzić zatem, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji uprzednio uchylonej jest zawsze bezprzedmiotowy. Nieważność decyzji z samej swej natury wywołuje bowiem daleko bardziej idące konsekwencje niż jej uchylenie. Tak więc nawet uchylenie decyzji, a zatem nie funkcjonowanie jej w obrocie prawnym, nie powoduje automatycznie niemożności stwierdzenia jej nieważności. Kluczowym jest bowiem przyjrzenie się skutkom jakie dane rozstrzygnięcie będzie ze sobą niosło. Jak trafnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] listopada 2015 r. sygn. akt II OSK [...], postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie staje się bezprzedmiotowe tylko z tego względu, że wskutek wcześniejszych zdarzeń kwestionowana decyzja utraciła moc wiążącą ze skutkiem ex nunc. W każdej bowiem sprawie rozważenia wymaga to, jakie skutki konkretna decyzja wywołała od momentu jej wydania do daty wyeliminowania jej z obrotu prawnego i czy ochrona interesu prawnego wnioskodawcy uzasadnia prowadzenie postępowania nieważnościowego. W świetle powyższego co do zasady w razie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji już uchylonej w chwili złożenia tego wniosku należy oceniać, czy istniały przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Niemniej jednak przechodząc na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w tej konkretnej sprawie odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. P. z dnia [...] maja 2012 r. (znak [...]) odmawiającej ustalenia na rzecz F. W. warunków zabudowy nie uchybiło przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. Jakkolwiek co do zasady aktualne są wyżej przytoczone rozważania odnośnie możliwości stwierdzania nieważności decyzji uchylonych, to należy jednak zwrócić uwagę na charakter podjętej przez Wójta Gminy T. P. decyzji (co szerzej przedstawiono we wcześniejszej części rozważanń prawnych), bowiem istotnym jest dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia SKO określenie, czy i jakie skutki mogła ona wywołać. Istotne jest to, że decyzją której stwierdzenia nieważności się domagano odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo - biurowej. Decyzja odmowna nie mogła więc wywoływać bezpośrednich skutków materialnoprawnych, a jedynie skutki faktyczne w postaci uniemożliwienia zrealizowania zaplanowanej przez skarżącego inwestycji. Przedmiotowa decyzja ze swej natury nie rodziła bowiem żadnych obowiązków, ani praw. Inna sytuacja miałaby miejsce, gdyby organ w niniejszej sprawie wydał decyzję o warunkach zabudowy. Jednakże w przypadku decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy decyzja odmowna nie mogła rodzić żadnych skutków, które mogłyby podlegać cofnięciu w wyniku postępowania nieważnościowego. Tym samym zarówno uchylenie owej decyzji, jak i stwierdzenie jej nieważności, kreowałoby taką samą sytuację prawną po stronie skarżącego, ponieważ zarówno wyeliminowanie decyzji z mocą wsteczną (ex tunc) w toku postępowania nieważnościowego, jak i z momentem wydania decyzji uchylającej ją (ex nunc) prowadziłoby do takich samych konsekwencji. Dlatego też postępowanie o stwierdzenie nieważności wcześniej już uchylonej decyzji Wójta Gminy T. P. z [...] maja 2012 r., znak [...] było bezzasadne, a co za tym idzie rozstrzygnięcie podjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze było prawidłowe, gdyż w istocie zachodziła przesłanka określona w art.61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), ponieważ w sprawie istniała inna uzasadniona przyczyna w rozumieniu tego przepisu uniemożliwiająca wszczęcie postępowania. Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalono.