II OZ 594/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. Ś. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lipca 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 423/23 odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Starosty C. z dnia 14 lutego 2022 r. nr ... w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w sprawie ze skargi J. Ś. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr ... w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 25 lipca 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 423/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania decyzji Starosty Ch. z dnia 14 lutego 2022 r. nr ... (znak ...) o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr ... w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że J. S. wniósł skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 27 kwietnia 2023 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty C. z 25 stycznia 2023 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty C. z 14 lutego 2022 r. w sprawie zmiany ostatecznej decyzji Starosty C. z 28 lipca 2017r. udzielającej T. H. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczo-garażowego oraz muru oporowego na działce położonej w C. o nr ewid. ... Skarżący wniósł również o wstrzymanie wykonania wymienionej wyżej ostatecznej decyzji wskazując, że złożony wniosek jest uzasadniony z uwagi na szkody, jakie jej wykonanie może spowodować po uchyleniu decyzji Starosty C. z 14 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał przesłanki warunkujące orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. Dalej zaznaczył, że skarżący domaga się wstrzymania decyzji, którą usiłował wzruszyć w ramach wznowionego postępowania. Sąd stwierdził, że skarżący nie wykazał, że po jego stronie wystąpi znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki. Sąd wyjaśnił, że orzekając w przedmiocie wniosku o wstrzymanie nie dysponował informacjami mogącymi świadczyć o spełnieniu się którejkolwiek przesłanki wstrzymania wykonania postanowienia. Sąd Wojewódzki zauważył przy tym, iż to inwestor realizując inwestycję na mocy ostatecznej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę podejmuje ryzyko, że w razie wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego zobowiązany będzie do wykonania nakazów organów nadzoru budowlanego mających na celu doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a nawet do wykonania rozbiórki. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiać mogą tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II OZ 643/16, opubl. w Lex nr 2071058). Końcowo Sąd zaznaczył, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie bada zasadności skargi, czy też zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania aktu stanowi jedynie postępowanie o charakterze wpadkowym, które jest prowadzone w ściśle określonych granicach wyznaczonych treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. Zaskarżona decyzja będzie bowiem podlegać kontroli sądu, pod względem jej zgodności z prawem, dopiero w toku merytorycznego rozstrzygania sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. W zażaleniu na powyższe postanowienie J. S. wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2023 r., przez orzeczenie o wstrzymaniu wykonania ostatecznej decyzji Starosty C. z dnia 14 lutego 2022 roku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego. Skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. przez błędną jego interpretację i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przepis ten wymaga od składającego wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji czegokolwiek więcej ponad sformułowanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji ze wskazaniem, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, oraz przez przyjęcie, że składający wniosek powinien go uzasadnić i ciąży na nim ciężar wykazania okoliczności przemawiających za tym, że wykonanie zaskarżonego aktu grozi wyrządzeniem znacznej szkody lub wywoła skutki trudne do odwrócenia i że zachodzi takie niebezpieczeństwo i to przez wskazanie konkretnych okoliczności pozwalających ocenić, czy wstrzymanie danego aktu jest zasadne, a nadto przez przyjęcie za niewystarczające okoliczności wskazanych w uzasadnieniu samej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek z tego przepisu spoczywa na wnioskodawcy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że we wniosku nie przedstawiono okoliczności faktycznych, które uzasadniałyby wystąpienie skutków, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Zgodzić się trzeba z Sądem Wojewódzkim, że na tym etapie postępowania Sąd nie ocenia prawidłowości wydania decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to, czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowego, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom strony skarżącej. Nie chodzi tutaj przy tym o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionej w sposób istotny i trwały rzeczywistości, będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. Słusznie Sąd Wojewódzki zaznaczył, iż nie przedstawiono we wniosku informacji mogących świadczyć o spełnieniu którejkolwiek przesłanki wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji. Skarżący ograniczył się bowiem do wskazania, że decyzja ta może spowodować szkody, bez sprecyzowania o jakie szkody chodzi. Argumentacja zażalenia nie zmieniła powyższego stanu rzeczy. Podnoszone w zażaleniu okoliczności dotyczące inwestora nie mogą bowiem wywrzeć zamierzonego skutku gdyż, to on ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez Sąd. Inwestor ma prawo do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, bowiem kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, gdyby zaistniała taka konieczność, będzie obciążać właśnie jego. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji np. na skutek uchylenia pozwolenia na budowę, bez względu na jego przyczyny, powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku inwestycji wybudowanej na jego podstawie. Postępowanie to powinno zakończyć się wydaniem jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 – 3, ust. 3 lub 4, 5 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 285/15). Zaś stosowanie środków w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem obejmuje również obowiązki inwestora usunięcia skutków budowlanych niewłaściwie wykonanych robót budowlanych (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r., II OSK 1697/18). Odnosząc się zaś do wskazanej przez skarżącego kwestii zmiany krajobrazu wskutek realizacji inwestycji, to wskazać należy, że taka argumentacja nie daje podstaw do wyprowadzenia wniosku, iż wykonanie przedmiotowej decyzji doprowadzi do powstania niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Argumentacja ta odnosi się bowiem do normalnych skutków związanych z realizacją procesu inwestycyjnego. W konsekwencji uznać należało, że z pism skarżącego, ani też z akt sprawy nie wynikają okoliczności wskazujące na to, aby wykonanie decyzji przed jej skontrolowaniem przez Sąd mogło doprowadzić do wyrządzenia szkody znacznych rozmiarów, bądź mogło doprowadzić do sytuacji, w której powrót do stanu poprzedniego będzie niemożliwy. Tym samym zaskarżone postanowienie okazało się prawidłowe, co musiało skutkować oddaleniem zażalenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 4