I OSK 1392/24

SENTENCJA Dnia 13 sierpnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. sp. z o.o. z/s w L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Po 252/24 odrzucającego skargę K. sp. z o.o. z/s w L. na uchwałę Zarządu Powiatu Leszczyńskiego z dnia 20 marca 2024 r., nr 626/2024 w przedmiocie rozpatrzenia skargi na czynności Komisji Przetargowej związane z przeprowadzeniem przetargu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 16 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Po 252/24, po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o.o. z/s w L. na uchwałę Zarządu Powiatu L. z dnia 20 marca 2024 r., nr 626/2024, w przedmiocie rozpatrzenia skargi na czynności Komisji Przetargowej związane z przeprowadzeniem przetargu, w pkt 1. odrzucił skargę, w pkt 2. zwrócił [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 300 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi. W ocenie Sądu niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, jako że dotyczy skargi na czynność o charakterze cywilnoprawnym, w związku z czym poprawność przebiegu przetargu powinna zostać oceniona przez sąd cywilny. Sąd wskazał, że nieruchomość stanowiąca własność Powiatu L. była przedmiotem przetargu ustnego nieograniczonego. Podkreślił, że czynności związane z przeprowadzeniem przetargu wykonuje komisja przetargowa – na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. nr 207 poz. 2108 ze zm. – dalej "rozporządzenie"). Dalej, przytaczając przepisy ww. rozporządzenia Sąd nie podzielił odosobnionego poglądu, że rozstrzygnięcie organów administracji publicznej w tym zakresie podlega kontroli sądów administracyjnych. Sąd podzielił pogląd, że rozpatrzenie przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego skargi na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu nie stanowią rozstrzygnięcia wymienionego w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej "p.p.s.a."). W zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się bowiem tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. Zaś działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. Tymczasem organ jednostki samorządu terytorialnego rozpatrując skargę na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony postępowania, lecz jedynie realizuje przyznane mu w § 11 ust. 4 rozporządzenia z dnia 14 września 2004 r. uprawnienia, w wyniku których, gdy uzna skargę za zasadną, może nakazać powtórzenie czynności przetargowych lub unieważnić przetarg. Podejmowane przez organ w ramach procedury przetargowej działania mają charakter cywilny. Sąd podkreślił, że w judykaturze jednoznacznie przyjmuje się, iż prawidłowość przeprowadzenia procedury przetargowej może być zweryfikowana wyłącznie w postępowaniu wszczętym powództwem do sądu powszechnego. Stanowisko w sprawie skargi na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu jest bowiem jedynie cywilnoprawnym oświadczeniem o wystąpieniu (lub niewystąpieniu) nieprawidłowości w czynnościach przetargowych i w istocie stanowi element procedury zawierania umowy cywilnoprawnej, niezależnie od tego w jakiej formie stanowisko to zostanie wyrażone. Nie może być ono zatem zaliczone do aktów i czynności z zakresu administracji publicznej. Sąd powołał się m. in. na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w pkt 1 sentencji postanowienia skargę odrzucił. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną złożył [...] sp. z o.o. z/s w L., reprezentowany przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do dalszego prowadzenia i rozpoznania. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez odrzucenie skargi, podczas gdy niezależnie od regulacji zawartych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie ustalenia ram spraw administracyjnych, uprawnienie do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego podjętej przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika wprost z powołanego powyżej przepisu; 2. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi, podczas gdy na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zaskarżeniu do sądu podlegają akty i czynności inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., a więc niemające charakteru decyzji lub postanowień, a które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a zaskarżone rozstrzygnięcie mieści się w dyspozycji normy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., 3. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi z powodu stwierdzenia braku właściwości sądu w sytuacji gdy wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej, a zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o normy powszechnie obowiązujące i dotyczy praw i obowiązków strony skarżącej z zakresu prawa publicznego; 4. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i odrzucenie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustawodawca postanowił, iż na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym można zaskarżyć uchwałę organu powiatu podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Wskazano, że sformułowanie "sprawa z zakresu administracji publicznej" nie jest do końca jasne. Przepisy procedury sądowoadministracyjnej nie zawierają definicji spraw z zakresu administracji publicznej. Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że ww. przepis nie był omawiany przez Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Zarząd Powiatu L. – podzielając stanowisko Sądu I instancji – wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy, tym samym sprawa mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że rozpatrzenie przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego skargi na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu nie stanowi rozstrzygnięcia wymienionego w art. 3 § 2 p..p.s.a. Brak jest bowiem przesłanek, by uznać, że w takim przypadku występuje sytuacja, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc należy wykluczyć dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej. W zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się bowiem tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. Natomiast działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. Tymczasem organ jednostki samorządu terytorialnego rozpatrując skargę na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony postępowania, lecz jedynie realizuje przyznane mu w § 11 ust. 4 rozporządzenia z dnia 14 września 2004 r. uprawnienia, w wyniku których, gdy uzna skargę za zasadną, może nakazać powtórzenie czynności przetargowych lub unieważnić przetarg. Podejmowane przez organ w ramach procedury przetargowej działania mają więc charakter cywilny. Należy podkreślić, że w judykaturze jednoznacznie przyjmuje się, iż prawidłowość przeprowadzenia procedury przetargowej może być zweryfikowana wyłącznie w postępowaniu wszczętym powództwem do sądu powszechnego. Wskazać też należy na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09 – na którą powoływał się także Sąd I instancji – w której to uchwale podkreślono, że unormowania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Szczególne unormowania ustawy dotyczące obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego podyktowane są tym, iż mienie to ma służyć przede wszystkim celom publicznym. Dlatego też przyjęta w Kodeksie cywilnym fundamentalna zasada swobody umów oraz swoboda właściciela rozporządzania jego rzeczą doznaje określonych ograniczeń. Przywołując powyższe wywody zauważyć trzeba, że ograniczenia te – dokonywane m.in. poprzez procedurę przetargową – nie powodują jednak, że spory w tym zakresie tracą cywilnoprawny charakter. Uznać zatem należy, że organ jednostki samorządu terytorialnego rozpatrując skargę na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony postępowania, lecz jedynie oświadcza o nieprawidłowościach w dokonaniu czynności związanych z przeprowadzeniem przetargu. Oświadczenie to nie ma charakteru władczego, za pośrednictwem którego można by wywodzić o rozstrzygnięciu w przedmiocie praw lub obowiązków skarżącej spółki. Jest to oświadczenie w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami jednostki samorządu terytorialnego, czyli co do zasady jest to oświadczenie, którego skutek określony został w przepisach prawa prywatnego, a jego forma jest determinowana szczególnym trybem postępowania, jakim jest wprowadzenie w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zasady sprzedawania lub oddawania w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w drodze przetargu. Co do podnoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, to należy wskazać, że nie miał on w sprawie zastosowania. Dotyczy on bowiem wyłącznie uchwał lub zarządzeń w sprawach z zakresu administracji publicznej. W niniejszej sprawie nie mamy jednak do czynienia z taką sytuacją, gdyż w ramach procedury przetargowej organ podejmuje działania mające charakter cywilny, a nie czynności, które w sposób władczy określają prawa i obowiązki uczestników przetargu, czy też innych osób. Wobec tego Sąd I instancji nie mógł zastosować tego przepisu. Należy raz jeszcze podkreślić, że sprawami z zakresu administracji publicznej są sprawy odnoszące się do interesu publicznego, w szczególności realizowanie zadań publicznych lub innych obowiązków wprowadzonych przez ustawodawcę. Ponadto sprawy te powinny być załatwione w sposób władczy, przez jednostronną konkretyzację sytuacji prawnej danego podmiotu w drodze aktu organu gminy. W ten sposób organ administracji publicznej określa bowiem prawa i obowiązki podmiotów podlegających jego kompetencji. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wobec powyższego należy stwierdzić, że zasadnie Sąd I instancji odrzucił skargę na uchwałę Zarządu Powiatu L. z dnia 20 marca 2024 r., nr 626/2024 w przedmiocie rozpatrzenia skargi na czynności Komisji Przetargowej związane z przeprowadzeniem przetargu, gdyż takie rozstrzygnięcie nie mieści się w katalogu zawartym w art. 3 § 2 p.p.s.a, a w szczególności w pkt 4 tego artykułu, tj. nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Mając na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji.