I OW 167/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatu L. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem L. a Powiatem K. w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie w placówce opiekuńczo-wychowawczej małoletnich F.C. i P.C. postanawia: wskazać Powiat K. jako właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Powiat L.reprezentowany przez zarząd powiatu, pismem z dnia 2 sierpnia 2024 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu "kompetencyjnego" [winno być "o właściwość" – uwaga NSA] zaistniałego pomiędzy tym powiatem a Powiatem K. w sprawie dotyczącej ponoszenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie małoletnich Piotra C. i Filipa C. w placówce opiekuńczo-wychowawczej, poprzez wskazanie Powiatu K. jako właściwego w sprawie. Uzasadniając wniosek powołano się na treść art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1426; dalej u.w.r.) wskazując, że powiat l. nie stanowił miejsca zamieszkania małoletnich, nie jest miejscem ostatniego zameldowania dzieci na pobyt stały oraz nie jest miejscem siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dzieci w pieczy zastępczej. Podkreślono, że przebywanie małoletnich na terenie powiatu l. nie miało charakteru stałego lecz jedynie krótkotrwały i wyłącznie losowy – wynikało z tymczasowej pomocy udzielonej ojcu małoletnich przez działające na terenie powiatu Stowarzyszenie "(...)" w W. W odpowiedzi na powyższy wniosek Powiat K. reprezentowany przez starostę, wniósł o wskazanie "Starosty Powiatu L." [winno być: "Powiatu L." – uwaga NSA] jako organu właściwego w sprawie. Argumentując powyższe stanowisko powołano się na okoliczność wydania przez Starostę L. decyzji nr PCPR.521-12/1/23 oraz nr PCPR.521-12/2/23 z dnia 8 września 2023 r., na mocy których skierowano wyżej wymienionych małoletnich do Domu Dziecka w N. w powiecie l. Podkreślono, że powyższe decyzje nie zawierają w sobie zastrzeżenia, że umieszczenie małoletnich w placówce opiekuńczo-wychowawczej ma charakter tymczasowy. Abstrahując od powyższego uczestnik sporu o właściwość powołując się na pismo Szkoły Podstawowej nr 3 w K. oraz pismo Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia 27 września 2023 r. wskazał, że centrum życiowe wyżej wymienionego nie znajdowało się w Powiecie K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość albowiem żaden z organów administracji publicznej w nim uczestniczących nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy. Spór powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 9 lit. c i § 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych – Dz. U. Nr 198, poz. 1925). Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny. Właściwość powiatu w przedmiocie ponoszenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej określa art. 191 u.w.r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 177 ze zm.). Zgodnie z jego treścią wydatki te ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (ust. 1). Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Natomiast jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). Dla rozpoznania przedmiotowej sprawy kluczowe znaczenie ma zatem postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia 23 marca 2023 r., sygn. akt III Nsm 386/23, na mocy którego zarządzono natychmiastowe – tymczasowe – umieszczenie małoletnich F.C. i P.C. w rodzinnej lub instytucjonalnej pieczy zastępczej. W konsekwencji tego istotnym było ustalenie miejsca zamieszkania małoletnich w okresie poprzedzającym wydanie powyższego orzeczenia. Wobec faktu, iż ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" koniecznym jest odniesienie się do ogólnej definicji tego terminu zawartej w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 653 ze zm.; dalej k.c.). Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 k.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 k.c.). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeśli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (art. 26 § 2 k.c.). W niniejszej sprawie rodzicem wykonującym władzę rodzicielską nad dziećmi był ojciec J.C. Matka małoletnich zmarła w 2016 r. Tym samym miejsce zamieszkania dzieci należało ustalić w oparciu o przesłanki z art. 26 § 1 k.c. Okoliczności sprawy wskazują, że ojciec małoletnich zamieszkiwał wspólnie z dziećmi w K. Powyższe potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia 24 marca 2023 r., sygn. akt III Nsm 386/23, na mocy którego zlecono kuratorowi sądowemu przymusowe odebranie małoletnich, a także okoliczność uczęszczania dzieci do placówki edukacyjnej położonej na terenie tego miasta. Podnoszona przez Powiat K. okoliczność, że małoletni zaprzestali uczestnictwa w zajęciach edukacyjnych od 22 marca 2023 r. nie świadczy o tym, że wówczas (na dzień przed wydaniem orzeczenia o umieszczeniu małoletnich w pieczy zastępczej) doszło do zmiany ich miejsca zamieszkania w świetle treści art. 25 w zw. z art. 26 § 1 k.c. Okoliczności sprawy wskazują jednoznacznie, że opuszczenie miejsca zamieszkania przez małoletnich w tym czasie było związane z podjętą przez ich ojca próbą uniknięcia odebrania chłopców i ich faktycznego umieszczenia w pieczy zastępczej. Po opuszczeniu miejsca zamieszkania ojciec małoletnich wraz z dziećmi wyjechał na pewien czas za granicę, a następnie po powrocie do kraju przebywał z synami w udostępnionym przez Stowarzyszenie "(...)" mieszkaniu chronionym dla osób w trudnej sytuacji życiowej w W. w gminie N. w powiecie l. Zarząd Stowarzyszenia udostępnił wyżej wymienionemu mieszkanie do 30 września 2023 r. W dniu 8 września 2023 r. nastąpiło zatrzymanie J.C. oraz interwencyjne umieszczenie małoletnich w Domu Dziecka w N. Zachowanie ojca małoletnich polegające na nagłym opuszczeniu miejsca zamieszkania pozbawione było cech warunkujących zaistnienie przesłanek z art. 25 k.c. Do utraty dotychczasowego miejsca zamieszkania nie dochodzi bowiem wskutek przejściowego (nawet długotrwałego) opuszczenia danej miejscowości. Dopiero zamiar stałego pobytu w innej miejscowości w połączeniu z przebywaniem w niej konstytuuje nowe miejsce zamieszkania (A. Lutkiewicz-Rucińska [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, wyd. II, red. M. Balwicka-Szczyrba, A. Sylwestrzak, Warszawa 2024, art. 25). W chwili wydania orzeczenia przez Sąd Rejonowy w K. nie doszło do ukonstytuowania się nowego miejsca zamieszkania ojca małoletnich. W związku z powyższym, jeżeli miejscem zamieszkania ojca małoletnich w okresie poprzedzającym ich umieszczenie w pieczy zastępczej było K. to tym samym miasto to należało uznać za miejsce zamieszkania dzieci pozostających pod jego władzą rodzicielską. Podnoszona przez powiat uczestniczący w sporze okoliczność przebywania dzieci na terenie powiatu l. w chwili ich umieszczenia w Domu Dziecka w N. mając na względzie treść art. 191 ust. 1 u.w.r., pozostaje bez znaczenia dla kwestii ustalenia powiatu właściwego w sprawie, albowiem miało to miejsce już po wydaniu orzeczenia w sprawie umieszczenia małoletnich w pieczy zastępczej. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy należało zatem przyjąć, że – w rozumieniu art. 191 ust. 1 u.w.r. – powiatem zobowiązanym do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletnich w placówce opiekuńczo-wychowawczej jest Powiat K. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.