II SA/Gl 1633/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. M. (M.) na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 7 sierpnia 2023 r. nr WINB-WOA.7722.40.2023.TA/ZS w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej dotyczącej wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z 7 sierpnia 2023 r. nr WINB-WOA.7722.40.2023.TA/ZS Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej "ŚWINB" lub "Organ odwoławczy"), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. (dalej "PINB" lub "Organ pierwszej instancji") z 23 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej dotyczącej wykonania określonych robót budowlanych. Powyższe postanowienie ŚWINB zapadło w następującym stanie sprawy. PINB, po rozpatrzeniu zarzutów wniesionych przez M.M. (dalej "Skarżący") w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego z [...] grudnia 2022 r. nr [...], oddalił zarzuty. Postanowienie wydano w oparciu o art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej postanowienia: Dz. U. z 2022 r. poz. 479 z późn. zm.; dalej "u.p.e.a.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej postanowienia: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu postanowienia przedstawiono chronologicznie przebieg postępowania administracyjnego dotyczącego nałożenia na Skarżącego obowiązku wykonania określonych robót budowlanych. PINB podkreślił, że pomimo licznych wezwań Skarżący nie wykonał dobrowolnie obowiązku wynikającego z decyzji ŚWINB z 10 marca 2017 r. znak: WINB.WOA.7721.124.2017.EU. Zatem PINB wystosował do Skarżącego upomnienie nr [...] z 13 maja 2021 r., a następnie skierował do Skarżącego tytuł wykonawczy [...] z [...] września 2021 r. nr [...]. W dniu 11 stycznia 2022 r. PINB wydał postanowienie nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł z powodu uchylania się przez Skarżącego od wykonania obowiązku nałożonego decyzją ŚWINB z 10 marca 2017 r. Ww. postanowienie o nałożeniu grzywny zostało utrzymane w mocy przez ŚWINB postanowieniem z 12 kwietnia 2022 r. W konsekwencji PINB 8 grudnia 2022 r. skierował tytuł wykonawczy [...] nr [...] do Naczelnika Urzędu Skarbowego w D. celem ściągnięcia wymienionej w nim należności, tj. nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Odnosząc się do wniesionych przez Skarżącego zarzutów PINB wyjaśnił, że egzekucja administracyjna prowadzona na podstawie tytułu wykonawczego [...] z [...] grudnia 2022 r. nr [...] dotyczy należności pieniężnej, tj. grzywny w celu przymuszenia. Podstawa prawna obowiązku wskazana w ww. tytule wykonawczym jest prawidłowa. W zażaleniu na postanowienie PINB Skarżący zarzucił, że podstawa prawną obowiązku podlegającego wykonaniu, a wskazaną w tytule wykonawczym, nie powinna być decyzja Organu odwoławczego. Podstawą prawną nałożenia na Skarżącego grzywny jest orzeczenie Organu pierwszej instancji z 11 stycznia 2022 r. nr [...]. Uzasadniając postanowienie PINB nie wskazał klarownych przesłanek, jakimi kierował się wydając to rozstrzygnięcie. Ponadto Skarżący podtrzymał swoje twierdzenia zawarte we wcześniejszych zarzutach z 22 grudnia 2022 r. odnośnie wykonania rozbiórki indywidualnego zjazdu z drogi publicznej. ŚWINB zaskarżonym postanowieniem z 7 sierpnia 2023 r. utrzymał w mocy postanowienie PINB w całości, uznając zarzuty zażalenia za bezpodstawne. Po dokonaniu analizy zgromadzonych akt sprawy oraz zapoznaniu się z zarzutami i twierdzeniami podnoszonymi w zażaleniu ŚWINB wskazał, że katalog podstaw zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej ma charakter wyliczenia enumeratywnego. Tym samym podstawami wniesienia zarzutu mogą być tylko okoliczności wskazane w art. 33 § 2 u.p.e.a. Skarżący podniósł zarzut określenia w tytule wykonawczym obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4 u.p.e.a., tj. zarzut określony w art. 33 § 2 pkt 2a u.p.e.a. Organ odwoławczy wskazał, że zarzut ten jest bezpodstawny, gdyż zgodnie z art. 3 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2 u.p.e.a., gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów. Podstawę prawną obowiązku Skarżącego stanowią oba postanowienia, tj. Organu pierwszej instancji z 11 stycznia 2022 r. i Organu odwoławczego z 12 kwietnia 2022 r. bowiem zostały wydane przez właściwe w sprawie organy administracyjne. Zarzuty Skarżącego dotyczące wykonania częściowej rozbiórki zjazdu nie mieszczą się w katalogu art. 33 § 2 u.p.e.a. W skardze do sądu administracyjnego Skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowienia Organu odwoławczego z 7 sierpnia 2023 r. Skarżący wskazał na naruszenie art. 33 § 2 pkt 2a u.p.e.a. poprzez uznanie, że egzekucja jest prowadzona na podstawie prawidłowo określonego postanowienia będącego źródłem obowiązku. Zdaniem Skarżącego wskazanie w tytule wykonawczym nr [...] postanowienia ŚWINB utrzymującego w mocy postanowienie PINB jest błędne bowiem nie zawiera ono rozstrzygnięcia co do obowiązków Skarżącego. Ono jedynie stwierdza, że postanowienie Organu pierwszej instancji jest prawidłowe. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie. Podniósł argumenty zbieżne z treścią zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn zm.; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Wyjaśnić także należy, że skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ono prawa. Należy przypomnieć, że stosownie do art. 33 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej mogą być wyłącznie okoliczności wymienione w art. 33 § 2 u.p.e.a. Postępowanie w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym może toczyć się jedynie w ramach zarzutów nakreślonych przez zgłaszającego te zarzuty. Organ w postępowaniu wywołanym wniesionymi zarzutami, jest nimi związany i zarzuty te ograniczają zakres orzekania. W rozpoznawanej sprawie Skarżący podniósł zarzut określenia obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, tj. zarzut z art. 33 § 2 pkt 2a u.p.e.a. Skarżący twierdzi, że istnieje rozbieżność między treścią obowiązku podaną w tytule wykonawczym a treścią nałożonego nań obowiązku. W tytule wykonawczym nr [...] wskazano, że podstawą obowiązku jest postanowienie ŚWINB z 12 kwietnia 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB z 11 stycznia 2022 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Natomiast zdaniem Skarżącego źródłem jego obowiązku jest postanowienie Organu pierwszej instancji z 11 stycznia 2022 r. nakładające grzywnę, gdyż postanowienie ŚWINB jedynie utrzymuje je w mocy jako prawidłowe. W przypadku zarzutu określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia bada się, czy nie doszło do zniekształcenia w sferze przedmiotu postępowania egzekucyjnego, ujawnionego w tytule wykonawczym w porównaniu do obowiązku wynikającego z orzeczenia. Owo zniekształcenie przedmiotu postępowania egzekucyjnego może odnosić się zarówno do rodzaju egzekwowanego obowiązku, jak i innych jego parametrów, w tym daty jego powstania (por. wyrok WSA w Gdańsku z 12 kwietnia 2022 r., I SA/Gd 1606/21, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Zdaniem Sądu prawidłowe jest stanowisko organów nadzoru budowlanego, że treść podlegającego egzekucji obowiązku oraz podstawa prawna tego obowiązku zostały wskazane zgodnie z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Należy wyjaśnić, że podanie podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku zależy od tego, co jest źródłem tego obowiązku. Jeśli obowiązek podlegający egzekucji wynika z orzeczenia (decyzji lub postanowienia), to orzeczenie to winno zostać wskazane w tytule wykonawczym. Jeśli chodzi o powołanie w tytule wykonawczym nr [...] postanowienia Organu odwoławczego z 12 kwietnia 2022 r. utrzymującego w mocy postanowienie PINB nr [...] wskazać trzeba, że postanowienie o utrzymaniu w mocy jest rozstrzygnięciem merytorycznym. Postanowienie ŚWINB z 12 kwietnia 2022 r. zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 41 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a. Przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu dotyczącym zażalenia z tym, że wówczas organ wydaje postanowienie o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia (art. 144 k.p.a.). Przywołane przepisy k.p.a. mają zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 18 u.p.e.a. Utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia oznacza, że organ odwoławczy doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ I instancji. Nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest zatem identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w postanowieniu organu I instancji. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, postanowienie o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia nie jest postanowieniem kontrolnym o zatwierdzeniu tego postanowienia a postanowieniem merytorycznym rozstrzygającym ponownie kwestię objętą zaskarżonym postanowieniem. Wobec powyższego w tytule wykonawczym prawidłowo określono podstawę prawną obowiązku Skarżącego wskazując postanowienie ŚWINB z 12 kwietnia 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB z 11 stycznia 2022 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Odnosząc się do podnoszonych przez Skarżącego kwestii związanych z realizacją nakazanych decyzją ŚWINB z 10 marca 2017 r. robót budowlanych należy uznać, że organy prawidłowo oceniły, że nie mieszczą się one w katalogu okoliczności z art. 33 § 2 u.p.e.a. Podkreślić należy, że w ramach postępowania w sprawie rozpatrzenia zarzutów, organ nie rozpatruje sprawy pod względem merytorycznym, ani też nie może dokonywać oceny orzeczenia będącego podstawą wystawienia tytułu wykonawczego. W konsekwencji należy uznać, że Organ odwoławczy prawidłowo utrzymał w mocy postanowienie Organu pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.