I SA/Wa 117/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Ltd Sp. z o. o. w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] września 2019 r. nr [...] orzekającą o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o ustalenie wysokości należnej opłaty za udostępnienie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 4 października 2018 r. do Starosty [...] środkami komunikacji elektronicznej wpłynął wniosek Spółki [...] z o.o. dotyczący wydania materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w zakresie mapy ewidencyjnej oraz mapy zasadniczej w postaci elektronicznej. Wniosek ten został zarejestrowany w systemie [...] pod nr [...]. Następnie 18 października 2018 r. wnioskodawca przekazał uzupełnienie wniosku w postaci zakresu obszarowego zamówienia. Starosta [...] [...] października 2018 r. wystawił Dokument Obliczenia Opłaty nr [...] z tytułu złożonego wniosku na kwotę 2304,70 zł i środkami komunikacji elektronicznej przekazał wnioskodawcy. Tego samego dnia wnioskodawca również środkami komunikacji elektronicznej przekazał potwierdzenie przelewu należnej opłaty. W dniach 22 i 23 października 2018 r. środkami komunikacji elektronicznej wnioskodawcy zostały przekazane zamówione pliki w postaci cyfrowej. W dniu 30 października 2018 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek wnioskodawcy z 22 października 2018 r. nadany w placówce pocztowej 27 października 2018 r., w którym zakwestionowano wielkość należnej opłaty zawartej ww. Dokumencie Obliczenia Opłaty z [...] października 2018 r., tj. 2304,70 zł i wniesiono o ustalenie ww. opłaty w drodze decyzji administracyjnej w oparciu o art. 40f ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2018 r., utrzymaną w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] stycznia 2019 r., orzekł o odmowie wydania decyzji o wysokości należnej opłaty z tytułu odpłatnego udostępnienia materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Na skutek złożonej skargi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] uchylił ww. decyzje obu instancji. Starosta [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] września 2019 r. umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o ustaleniu wysokości należnej opłaty za udostępnienie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, uznając postępowanie za bezprzedmiotowe. Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła odwołanie od powyższej decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego rozpoznając sprawę stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy wskazał, że ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne wskazuje, że państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny służy gospodarce narodowej, obronności państwa, ochronie bezpieczeństwa i porządku publicznego, nauce, kulturze, ochronie przyrody i potrzebom obywateli. W myśl art. 7d pkt 1 i 40a ust. 1 ww. ustawy organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępnia materiały zasobu odpłatnie. Zadaniem starostów - prezydentów jest tworzenie i udostępnianie standardowych opracowań kartograficznych w skalach 1:500, 1:1000, 1:2000, 1:5000, o których mowa w art. 4 ust. 1e pkt 1 i 2, które stanowią m.in. ww. materiały. Zgodnie z art. 40d ust. 1, 2 i 3 oraz 40e ust. 1 ustawy opłata za udostępnianie materiałów zasobu jest iloczynem odpowiednich stawek podstawowych, liczby jednostek rozliczeniowych oraz współczynników korygujących lub sumą takich iloczynów, wysokość stawek podstawowych w odniesieniu do odpowiednich jednostek rozliczeniowych, wysokość współczynników korygujących oraz zasady ustalenia tych współczynników, a także szczegółowe zasady obliczania wysokości opłaty określa załącznik do ww. ustawy, która to opłatę pobiera się przed udostępnieniem materiałów zasobu. Wysokość należnej opłaty oraz sposób jej wyliczenia utrwala się w Dokumencie Obliczenia Opłaty. Stosownie do art. 40f ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Wniesienie odwołania od decyzji w sprawie ustalenia wysokości opłaty za udostępnianie materiałów zasobu nie wstrzymuje udostępniania tych materiałów, pod warunkiem uiszczenia opłaty w wysokości ustalonej w zaskarżonej decyzji. W przypadku, gdy w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji lub ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek wyroku sądu administracyjnego wysokość opłaty zostanie zmniejszona, nadpłata podlega zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi. Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie istotne jest ustalenie kiedy zaistniał spór dotyczący opłaty za udostępnienie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Miało to miejsce po uiszczeniu kwestionowanej opłaty. Pismo Spółki zostało nadane w placówce pocztowej 27 października 2018 r., natomiast dokumenty udostępnione 23 października 2018 r., co wynika ze szczegółowego opisu zawartego w zaskarżonej decyzji oraz dokumentów zgromadzonych w sprawie. Organ zaznaczył, że kierując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Starostę Płockiego wskazano, że przepis art. 40f ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie determinuje daty powstania sporu, jednak taka ocena była podyktowana orzeczeniami sądów administracyjnych, które były wydane w sprawach o odmiennym stanie faktycznym, tj. w sytuacji gdy opłata została uiszczona na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów (przed 12 lipca 2014 r.). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie skarżący miał prawo zapoznać się z opłatą ustaloną w Dokumencie Obliczenia Opłaty, odmiennie od wcześniejszych uregulowań prawnych, w których takiego dokumentu ustalającego opłatę nie było. Po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy pojawiło się nowe orzecznictwo, które zapadło w tożsamym stanie prawnym oraz faktycznym, wskazujące na niemożność zaistnienia sporu po uiszczeniu opłaty za materiały państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ odwoławczy przytoczył stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne i zaznaczył, że w pełni podzielił stanowisko wyrażone przez Starostę [...]. Uiszczenie przez wnioskodawcę opłaty na podstawie Dokumentu Obliczenia Opłaty oraz udostępnienie materiałów z zasobu, zamyka drogę wszczęcia sporu co do wysokości opłaty za udostępnienie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jak i również zakresu udostępnianych na tej podstawie materiałów. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał ponadto, że istotą toczącego się przed organem pierwszej instancji postępowania było ustalenie opłaty w drodze decyzji administracyjnej w oparciu o art. 40f ust. 1 ustawy, a nie naruszenie art. 40d tej ustawy, tj. naliczenia opłaty utrwalonej w Dokumencie Obliczenia Opłaty za czynności wykonane niezgodne z zamówieniem materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, gdyż nie było to wskazaniem wnioskodawcy w piśmie z 22 października 2018 r. i w trakcie postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji strona nie składała zastrzeżeń, ani nie uzupełniła dokumentów o dodatkowe wnioski w tym zakresie. Zdaniem organu drugiej instancji skoro ustalenie wysokości należnej opłaty w drodze decyzji administracyjnej nie było w świetle rozpatrywanej sprawy możliwe, Starosta [...] zasadnie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Spółka [...] Sp. z o.o. w [...] wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając: 1) naruszenie przepisu prawa materialnego, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. tj.: a) art. 40f ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez błędną wykładnię i uznanie, że nie jest możliwe wdanie się w spór co do wysokości opłaty za udostępnienie materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego po uiszczeniu opłaty i wykonaniu czynności. 2) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i w konsekwencji brak merytorycznego rozpatrzenia sprawy i naruszenie w ten sposób prawa strony do rozstrzygnięcia jej sprawy w drodze decyzji administracyjnej, b) art. 8 k.p.a.poprzez działanie, które nie pogłębia zaufania do organów administracji publicznej, w szczególności poprzez brak merytorycznego odniesienia się do istoty sprawy, c) art. 104 § 2 k.p.a. poprzez brak merytorycznego rozpoznania sprawy, d) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygniecie wątpliwości co do treści normy prawnej art. 40f ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne w zakresie momentu powstania sporu, na niekorzyść strony. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji zgodnie z przepisami prawa, a także zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 9 listopada 2020 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2019r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] września 2019r. umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia opłaty za udostępnienie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zdaniem Sądu okoliczności faktyczne, które nie są w niniejszej sprawie kwestionowane, uprawniały organy obu instancji do uznania , że wniosek Skarżącej spółki o ustalenie opłaty w niższej wysokości niż ustalona w wystawionym Dokumencie Obliczenia Opłaty, jest spóźniony. Z akt sprawy wynika, że został zgłoszony zarówno po jej ustaleniu jak i opłaceniu oraz po przekazaniu żądanych materiałów . Art. 40b ust. 1. p.g.k. zawiera katalog usług i czynności, za które organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny pobierają opłaty. Stosownie do 40d ust.1 p.g.k. opłata za udostępnianie materiałów zasobu oraz za wykonanie czynności, o których mowa w art. 40b ust. 1. jest iloczynem odpowiednich stawek podstawowych, liczby jednostek rozliczeniowych oraz współczynników korygujących lub sumą takich iloczynów. Wysokość stawek podstawowych w odniesieniu do odpowiednich jednostek rozliczeniowych, wysokość współczynników korygujących oraz zasady ustalania tych współczynników, a także szczegółowe zasady obliczania wysokości opłaty określa załącznik do ustawy. Wysokość opłaty za wysłanie materiałów zasobu pod wskazany adres określona jest w ust. 14 załącznika do ustawy "Wysokość stawek podstawowych w odniesieniu do odpowiednich jednostek rozliczeniowych, wysokość współczynników korygujących oraz zasady ustalania tych współczynników, a także szczegółowe zasady obliczania wysokości opłaty". Treść art. 40d ust.3 prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowi, że opłatę pobiera się przed udostępnieniem materiałów zasobu lub przed wykonaniem czynności, o których mowa w art. 40b ust. 1. W przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów lub wysokości należnej opłaty zastosowanie znajduje art.40f ust.1 zgodnie z którym właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Ustęp 2 art.40f wskazuje, że wniesienie odwołania od decyzji w sprawie ustalenia wysokości opłaty za udostępnianie materiałów zasobu nie wstrzymuje udostępnienia tych materiałów, pod warunkiem uiszczenia opłaty w wysokości ustalonej w zaskarżonej decyzji . W przypadku zaś gdy w wyniku rozpatrzenia odwołania lub ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek wyroku sądu administracyjnego wysokość opłaty zostanie zmniejszona, nadpłata podlega zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi zgodnie art. 40f ust. 3 p.g.k. Nie ma podstaw , zdaniem Sądu, do kwestionowania stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji , że uiszczenie przez osobę zainteresowaną opłaty, o której mowa w art. 40b ust. 1 ustawy, na podstawie stosownego Dokumentu Obliczenia Opłaty i udostępnienie jej materiałów z zasobu, zamyka drogę wszczęcia trybu, o którym mowa w art.40f ust.1 ustawy w zakresie odnoszącym się do wysokości opłaty. Tym samym uznać należy, że na zaistniałym w sprawie niniejszej etapie postępowania nie ma możliwości zainicjowania trybu zmierzającego do weryfikacji wysokości należnej opłaty w drodze decyzji administracyjnej. Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej w pełni aprobuje pogląd wyrażony w wyroku sygn. III SA/Gd 153/19, że spór w znaczeniu analizowanej regulacji może wystąpić jedynie przed wniesieniem opłaty ustalonej w Dokumencie Obliczenia Opłaty. Po wystawieniu przedmiotowego dokumentu (a przed uiszczeniem należności) wykonawca ma bowiem możliwość weryfikacji prawidłowości wysokości opłaty. Uzasadnieniem dla tego zapatrywania jest wskazanie, że wykonawca dysponuje wiedzą odnośnie zamówionych materiałów. Z kolei w Dokumencie Obliczenia Opłaty organ musi wskazać jednostki rozliczeniowe wraz z ich liczbę, stawki podstawowe oraz współczynniki korygujące. Wniesienie opłaty w wysokości ustalonej w Dokumencie Obliczenia Opłaty jest zatem równoznaczne z niepodważeniem wysokości należnej opłaty i determinuje uznanie braku sporu co do jej wysokości. Analiza przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowiących podstawę dokonanego rozstrzygnięcia prowadzi do wniosku, że w przypadku zaistnienia sporu co do wysokości należnej opłaty (który może zaistnieć po wystawieniu Dokumentu Obliczenia Opłaty, przed wniesieniem należnej opłaty) dopiero wskazana decyzja organu pierwszej instancji w sprawie ustalenia wysokości opłaty staje się podstawą do uiszczenia opłaty za udostępnianie materiałów zasobu. Udostępnienie żądanych materiałów uzależnione jest zatem od uiszczenia opłaty w wysokości wskazanej w opisanej wyżej decyzji także w przypadku gdy wnioskodawca ją kwestionuje. To oznacza, że uiszczenie opłaty ustalonej w Dokumencie Obliczenia Opłaty oraz udostępnienie wnioskowanych materiałów zasobu zamyka drogę do wszczęcia trybu z art.40f ust.1 , a co za tym idzie podmiot który uiścił opłatę i otrzymał materiały z zasobu nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania administracyjnego mającego za przedmiot ustalenie wysokości tej opłaty. Skoro zatem Skarżąca spółka zakwestionowała wysokość opłaty wskazanej w Dokumencie Obliczenia Opłaty po jej uiszczeniu i udostępnieniu materiałów, to uzasadniony jest pogląd co do braku przedmiotu postępowania i potrzebie jego umorzenia jako bezprzedmiotowego w rozumieniu 105 § 1 k.p.a.. Zaistnienie sporu jest bowiem przesłanką warunkującą wszczęcie postępowania, które następnie kończy wydanie decyzji administracyjnej, o której mowa w art.40f ust.1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. W ocenie Sądu - zważywszy na okoliczności faktyczne sprawy oraz uregulowania wynikające prawa materialnego - taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Ocenić należy więc, wobec przedstawionej argumentacji, że zarzuty skargi pozostają bez wpływu na prawidłowość kontrolowanego rozstrzygnięcia. Mając te okoliczności na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Od 24 października 2020 r. obszar całego kraju objęty został tzw. "strefą czerwoną". W związku z tym, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne, biorąc pod uwagę brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku oraz uznając, że rozpoznanie sprawy na rozprawie mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r.