II GW 57/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 6 sierpnia 2020 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Zarządem Województwa [...] w sprawie o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym sieci wodociągowej postanawia: wskazać Zarząd Województwa [...] jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. UZASADNIENIE Wnioskiem z 6 sierpnia 2020 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oraz art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.), wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Zarządem Województwa [...] a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad i wskazanie Zarządu Województwa [...] jako organu właściwego do załatwienia sprawy o wydanie, na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 470; dalej: u.p.d.), zezwolenia na lokalizację sieci wodociągowej w pasie drogowym. W uzasadnieniu pisma Generalny Dyrektor wyjaśnił, że wnioskiem z [...] marca 2020 r. A. J. wystąpił do Zarządu Województwa [...] o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym drogi wojewódzkiej DW[...] w miejscowości N., gmina B. - sieci wodociągowej. Pismem z [...] kwietnia 2020 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich w K., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał opisany wniosek do rozpatrzenia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. stwierdzając, że Zarząd Województwa [...] nie jest właściwy w sprawie. Zarząd Województwa powołał się na porozumienie zawarte z Generalnym Dyrektorem, dotyczące powierzenia Województwu [...] "wyłącznie zimowego utrzymania dróg", z czego wywiódł, że "pozostałe obowiązki zarządcy dróg wymienione w art. 20 ustawy o drogach publicznych, zostają wyłącznie w kompetencji Zarządcy omawianych odcinków dróg wojewódzkich, tj. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad". Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uznał powyższe stanowisko za bezpodstawne. Organ przytoczył treść art. 39 ust. 3 u.p.d., a następnie stwierdził, że istotnie zarządza autostradą ([...]) przebiegającą w miejscowości N., jednak objęty wnioskiem teren działek o numerach ewidencyjnych: [...] i [...] nie przylega do tej drogi. Teren ten przylega zaś bezpośrednio do pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] (działka nr [...]). DW[...] krzyżuje się z autostradą A[...] skrzyżowaniem wielopoziomowym bez możliwości wyboru kierunku jazdy (przejazd drogowy). Odcinek DW[...] (działka nr [...]), do której przylega objęty wnioskiem teren stanowi odcinek poza obszarem przejazdu drogowego. Wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację sieci wodociągowej dotyczy pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...], której zarządcą - zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.p. - jest Zarząd Województwa [...], nie zaś GDDKiA. Odwoływanie się przez Zarząd Województwa [...] do projektu porozumienia w sprawie zimowego utrzymania (które nie zostało podpisane), Generalny Dyrektor uznał za nieuzasadnione, mając na uwadze, że czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi, jest tylko kategoria, do której droga została zaliczona. Organ dodatkowo wyjaśnił, że granica pasa drogowego A[...] przebiega po działce nr [...], jednak nie w każdym miejscu granica pasa drogowego danej drogi pokrywa się z granicą działki ewidencyjnej. W trakcie budowy autostrady A[...] droga wojewódzka nie została przebudowana na wskazanym odcinku. Zarówno Projekt budowlany jak i zamienny dla zadania; "Budowa autostrady [...], na [...]" nie przewidują żadnych robót na DW [...], tj. na działce [...]. Odpowiadając na wniosek, Zarząd Województwa [...] stwierdził m.in., że art. 19 ust. 4 u.d.p. dopuszcza przekazywanie między zarządcami, w trybie porozumienia, zarządzania drogami publicznymi. Z tej konstrukcji, zdaniem Zarządu, skorzystał Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, przesyłając za pismem z [...] stycznia 2020 r. dwa podpisane egzemplarze projektu porozumienia dotyczącego zimowego utrzymania przejazdów poprzecznych dróg wojewódzkich nr [...], nr [...], nr [...] krzyżujących się z autostradą A[...]. Kserokopię pisma i projekt porozumienia Zarząd Województwa załączył do akt. Projekt porozumienia zakłada powierzenie Województwu [...] wyłącznie zimowego utrzymania nieskomunikowanych przejazdów poprzecznych odcinków dróg wojewódzkich nr [...], nr [...] i nr [...]. Tym samym pozostałe ustawowe obowiązki zarządcy drogi wynikające z art. 20 oraz art. 39 u.d.p., pośród których znajduje się wydawanie zezwoleń, pozostają zatem, zdaniem Zarządu Województwa, w kompetencji Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Zarząd dodał, że wniosek dotyczy sieci wodociągowej projektowanej w pasie drogi wojewódzkiej nr [...], na odcinku na którym droga zlokalizowana jest na działce nr [...], która została zbyta przez Zarząd Województwa [...] na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w związku z realizacją budowy autostrady A[...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Podmiotami sporów o właściwość są organy jednostek samorządu terytorialnego, natomiast podmiotami sporów kompetencyjnych - jak w niniejszej sprawie - są z jednej strony organy jednostek samorządu terytorialnego lub samorządowe kolegia odwoławcze, a z drugiej - organy administracji rządowej wszystkich szczebli. Zasadnie też przyjmuje się, że spory przewidziane art. 4 p.p.s.a., to obiektywnie istniejąca sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność poglądów między sporzącymi się organami co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej - co do stanu faktycznego i prawnego - sprawy administracyjnej. Spory, o których mowa w powołanym przepisie, mają miejsce gdy przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia tej sprawy (spór pozytywny), albo też kiedy każdy z tych organów uważa się za organ niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny), prezentując pogląd, że organem właściwym jest ten drugi. W rozpatrywanym przypadku negatywny spór kompetencyjny - pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Zarządem Województwa [...] - powstał w sprawie wszczętej wnioskiem o zezwolenie na lokalizację sieci wodociągowej [...] - w pasie drogowym drogi wojewódzkiej DW [...] w miejscowości N., "w ulicy bocznej od ulicy W. po dz. nr [...],[...],[...]" (jak wskazał wnioskodawca). Pozostające w sporze kompetencyjnym organy zgodnie podniosły, że zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. - w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy - w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej /.../. Poza sporem pomiędzy organami pozostaje zatem, że - co do zasady - organem właściwym do wydania decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizację sieci wodociągowej we wskazanym pasie drogowym jest zarządca drogi. W myśl zaś art. 19 ust. 2 powołanej ustawy, zarządcami dróg /.../ są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich - zarząd województwa; 3) powiatowych - zarząd powiatu; 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z treści przytoczonego przepisu zasadnie wywodzi się, że czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi jest to, do której z ustawowo określonych kategorii dróg (art. 2 ust. 1 u.d.p.) konkretna droga została zaliczona. Bez znaczenia w tej materii jest zaś tytuł prawny do działki/prawo własności drogi (por. postanowienie NSA z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt II GW 12/18 oraz powołane tam postanowienie NSA z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt I OW 2/13, jak i postanowienia NSA z dnia: 25 maja 2016 r., sygn. akt I OW 18/16; 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OW 67/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak już wskazano, sporzące się organy są zgodne co do tego, że organem właściwym do rozpoznania zgłoszonego w sprawie wniosku jest zarządca drogi. Sporne jest natomiast to, który z organów jest zarządcą drogi, pasa której dotyczy wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizacje sieci wodociągowej. Trzeba zatem wskazać, że zasady zaliczania dróg do określonych ustawą o drogach publicznych kategorii (art. 2) regulują przepisy tej ustawy (art. 5-7 i art. 8) i kwestia ta nie może być przedmiotem samodzielnego ustalania (zaliczania drogi do kategorii) przez Sąd w sprawie z wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. O tym, kto jest zarządcą określonej kategorii drogi, stanowi zaś przytoczony wyżej art. 19 ust. 2 u.d.p. Wnioskodawca jednoznacznie wniósł o zezwolenie na lokalizację sieci wodociągowej w pasie drogi wojewódzkiej DW [...] – N., "w ulicy bocznej od ul. W. po dz. nr [...],[...],[...]". Mając na uwadze regulacje ostatniego z powołanych przepisów niewątpliwe zarządcą dróg wojewódzkich jest zarząd województwa. Zarząd Województwa [...] - przecząc, że jest zarządcą drogi wojewódzkiej DW [...] - powołał się na treść załączonego do akt porozumienia zawartego z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad oraz wskazał, że to GDDKiA jest właścicielem działki nr [...] (na której - jak twierdzi - jest zlokalizowana DW [...]) oraz działek o numerach: [...]i [...] - wskazanych we wniosku o zezwolenie na lokalizacje sieci wodociągowej. Odnosząc się do tych twierdzeń trzeba zatem wyjaśnić, że istotnie, katalog organów - posiadających kompetencje zarządców dróg w odniesieniu do poszczególnych kategorii dróg publicznych (art. 19 ust. 2-3 i 5 -8 u.d.p.) - może podlegać modyfikacjom na mocy porozumienia (art. 19 ust. 4 u.d.p.) i to zarządca drogi może przekazać innemu zarządcy zarządzanie drogą publiczną w całości lub w określonym zakresie. Poza sporem też do zarządcy drogi należy m.in. nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości (art. 20 pkt 17 u.d.p.). Jednakże - jak już wyżej wskazano, odwołując się do jednolitego orzecznictwa NSA - to nie tytuł własności działki/drogi przesądza kto jest zarządcą drogi. Kategoria drogi DW [...] jest niesporna - w świetle art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.p. zarządcą tej drogi wojewódzkiej jest więc zarząd województwa. Powyższego - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie podważa w sposób skuteczny fakt zawarcia załączonego do akt porozumienia. W ocenie składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak mianowicie podstaw faktycznych i prawnych by przyjąć, że uległa zmianie kategoria wyżej wymienionej drogi DW [...] - w pasie której o zezwolenie na lokalizację sieci wodociągowej wniesiono. Ustawa o drogach publicznych wprowadza jednoznaczne zasady zaliczania dróg do konkretnych kategorii jak i zasady pozbawiania dróg ich dotychczasowej kategorii - czy to przez właściwy organ (art. 10 ust. 2 u.d.p.) czy z mocy prawa (np. art. 10 ust.4 - zgodnie z którym nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży). Podkreślenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie Zarząd Województwa [...] nie podważa twierdzeń GDDKiA, że w trakcie budowy A[...] nie przebudowano na tym odcinku drogi DW [...]. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.