I OW 114/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatu I. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem I. a Powiatem R. w przedmiocie wskazania właściwego organu do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie D. O. umieszczonego w rodzinie zastępczej wskazać Powiat I. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z 30 kwietnia 2020 r. Powiat I. (wnioskodawca) zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy nim a Powiatem R. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie D. O. umieszczonego w rodzinie zastępczej. Jak wskazał wnioskodawca, postanowieniem Sądu Rejonowego w R. z [...] lutego 2018 r. (sygn. akt [...]) D. O. został umieszczony w rodzinnej pieczy zastępczej. Pismem z 18 kwietnia 2019 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w R. poinformowało Sąd Rejonowy w R., że nie może wykonać powyższego postanowienia, ponieważ małoletni zamieszkuje wraz z matką w I. przy ul. [...]. Sąd Rejonowy w R. pismem z 26 kwietnia 2019 r. doręczył odpis postanowienia do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w I. celem jego wykonania. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w I. pismem z 7 maja 2019 r. wystąpił do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w R. o wskazanie rodziny zastępczej dla małoletniego pochodzącego z powiatu r. celem wykonania powyższego postanowienia. Na pismo to do dnia dzisiejszego nie otrzymał odpowiedzi. Celem zabezpieczenia małoletniego został on umieszczony 15 lipca 2019 r. w rodzinie zastępczej A. i J. Z. zam. [...]. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w I. pismem z 16 lipca 2019 r. poinformował Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w R. o umieszczeniu małoletniego w rodzinie zastępczej na terenie powiatu i. i poprosił o przesłanie danych do wystawienia noty obciążeniowej. Na pismo to do dnia dzisiejszego nie otrzymał odpowiedzi. 19 sierpnia 2019 r. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w I. przesłał do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w R. notę księgową. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w R. pismem z 6 września 2019 r. poinformowało, że nie jest właściwym do ponoszenia kosztów utrzymania ww. małoletniego w rodzinie zastępczej i w załączeniu przesłało oświadczenie matki z którego wynika, że od lutego 2019 r. mieszka ona wraz z synem w I. Zdaniem wnioskodawcy to Sąd Rejonowy w R. orzekł o umieszczeniu małoletniego po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Bezspornie małoletni zamieszkiwał wraz z matką na terenie powiatu r., gdzie matka małoletniego wynajmowała mieszkanie i przebywała do jego urodzenia, tj. od grudnia 2015 r. do lipca 2018 r. Małoletni podlegał podstawowej opiece zdrowotnej w Niepublicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w R. Tam matka małoletniego wykonywała powtarzające się czynności zaspokajające aktualne potrzeby życiowe, polegające na dokonywaniu zakupów, spacerach z dzieckiem, odwiedzaniu znajomych. To w tym mieszkaniu przyjmowała rodziców i znajomych. Fakt przebywania w R., skoncentrowanie tam aktualnie swoich spraw życiowych i emocjonalnych wskazuje, że miejscem zamieszkania był bez wątpienia powiat r. Nadto matka małoletniego, mieszkając na terenie powiatu r., korzystała ze wsparcia asystenta rodziny, z pomocy finansowej i rzeczowej, zasiłków pielęgnacyjnego i rodzinnego oraz świadczenia wychowawczego. I chociaż małoletni był zameldowany w I., to zamieszkiwał wraz z matką w R. W odpowiedzi na wniosek Powiat R. stwierdził, że nie jest właściwy do ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej na terenie Powiatu I. Zdaniem Powiatu R. miejscem zameldowania, jak i miejscem zamieszkania w chwili faktycznego umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej był I. Nadto, matka małoletniego tylko dwukrotnie korzystała z pomocy asystenta MOPS w R., a od marca do października 2019 r. pobierała świadczenia z MOPS w I. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.): "Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz sporów kompetencyjnych między organami tych jednostek a organami administracji rządowej". W okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały pomiędzy Powiatem I. a Powiatem R. spór dotyczył właściwości miejscowej do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego umieszczonego w rodzinie zastępczej. Rozpatrując ten spór, wskazać należy, że właściwość w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej reguluje art. 191 ust. 1 - 3 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 821). W pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Dopiero, jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Przejście do kolejnych reguł określania właściwości uzależnione jest od wykazania, że nie da się jej ustalić w oparciu kolejno o przepis art. 191 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy. Przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej (por. art. 191 ust. 1 ustawy oraz m. in. postanowienie NSA z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OW 160/12, wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 126/13). Należy też mieć na uwadze, że ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem miejsce zamieszkania nie definiuje go, co wymaga odesłania do art. 25 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem: "miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu". Innymi słowy, miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której koncentrują się czynności życiowe danej osoby, bez względu na adres jej zameldowania. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. W tej materii mogą decydować różnorakie okoliczności. W orzecznictwie wskazuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. Miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest zatem miejsce, w którym koncentrują się jej czynności życiowe i to bez względu na adres jej zameldowania (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08, 2 września 2009 r. sygn. akt I OW 85/09, 27 czerwca 2013 r. sygn. akt I OW 41/13, 21 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OW 11/19 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast zameldowanie jest aktem administracyjnym, który potwierdza okoliczność stałego zamieszkania w danej miejscowości i ułatwia ustalenie, ale nie przesądza o miejscu zamieszkania. Nie jest z nim związane domniemanie, że określa ono miejsce zamieszkania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2005 r. sygn. akt I FSK 212/05). Zgodnie z art. 26 § 1 K.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Z kolei w myśl § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Należy jednak odróżnić faktyczne miejsce pobytu dziecka od miejsca jego zamieszkania w sensie prawnym, które w przypadku małoletniego stanowi miejsce zamieszkania określone ustawowo w zależności od miejsca zamieszkania innych osób, bez związku z rzeczywistym miejscem pobytu dziecka. Nawet zameldowanie dziecka u innych osób odnosi się tylko do miejsca jego faktycznego pobytu, ale nie zmienia miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 26 K.c. w miejscowości, w której mają miejsce zamieszkania jego rodzice. Jak wynika z akt sprawy, umieszczenie dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej nastąpiło na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w R. z [...] lutego 2018 r. (sygn. akt [...]) – por. art. 35 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W postanowieniu tym ograniczono władzę rodzicielską matki poprzez umieszczenie małoletniego w pieczy zastępczej i ustanowienie nadzoru kuratora sądowego do czasu jego umieszczenia w rodzinie zastępczej. Ojciec małoletniego został tej władzy pozbawiony. Sąd Rejonowy nie określił miejsca zamieszkania małoletniego. Postanowienie to stało się prawomocnego wobec oddalenia apelacji przez Sąd Okręgowy we W. postanowieniem z [...] marca 2019 r. (sygn. akt [...]). Wobec powyższego zastosowanie w sprawie znalazł art. 26 § 1 K.c. Nie można jednak przyjąć, jak chce tego wnioskodawca, że miejscem zamieszkania matki małoletniego był R. Jak wynikało z oświadczenia matki małoletniego złożonego w trybie art. 75 § 1 K.p.a. (po rygorem odpowiedzialności karnej) od lutego 2019 r. wraz z synem mieszkała na ul. [...] (w I.) i do końca 2019 r. jej miejscem zamieszkania zostanie I. Jak ustalono w sprawie, w miejscowości tej była również zameldowana. Już tylko zatem z tego oświadczenia wynika, że w momencie umieszczenie dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej matka małoletniego faktycznie przebywała i miała zamiar stałego pobytu w I. Niejako potwierdza to przyznany przez strony rozpoznawanego sporu o właściwość fakt, że matka małoletniego na terenie miasta R. przebywała do lipca 2018 r., a więc w momencie umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej opuściła już tę miejscowość. Z jej wyjaśnień nie wynika również aby była w jakikolwiek sposób powiązana z R., ale że głównym ośrodkiem działalności życiowej był na tamten moment I. Tym samym, zgodnie z treścią art. 26 § 1 K.c. miejscem zamieszkania małoletniego był również I., który to powiat na podstawie art. 191 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej był właściwy do ponoszenia określonych w tym przepisie wydatków. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.