III OZ 732/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lipca 2022 r., sygn. akt II SO/Kr 14/22 w sprawie wniosku E.W. o wymierzenie grzywny Dyrektorowi Szkoły Podstawowej [...] za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w sprawie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenie UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem 20 lipca 2022 r., sygn. akt II SO/Kr 14/22, po rozpoznaniu wniosku E.W., wymierzył Dyrektorowi Szkoły Podstawowej [...] grzywnę w wysokości 1000 złotych za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy w sprawie udostępnienia informacji publicznej oraz zasądził od Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] na rzecz E.W. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że w dniu 8 kwietnia 2022 r. E.W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosek o wymierzenie Dyrektorowi Szkoły Podstawowej [...] grzywny za nieprzekazanie Sądowi w ustawowym terminie skargi z dnia 14 marca 2022 r. dotyczącej bezczynności organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Uzasadniając swój wniosek wskazała, że w dniu 14 marca 2022 r. złożyła w sekretariacie szkoły skargę na bezczynność dyrektora w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Skarga nie została przekazana do sądu, Dyrektor szkoły na zadane pytanie w dniu 6 kwietnia 2022 r. czy przekazał skargę do sądu odparł, że on nie jest w sporze z żadnym sądem. Do dnia sporządzenia wniosku o wymierzenie grzywny skarżąca nie otrzymała z Sądu żadnej korespondencji w sprawie zainicjowanej jej skargą, co w jej ocenie oznacza, że skarga ta nie została Sądowi przekazana w terminie. W piśmie z dnia 9 czerwca 2022 r. Dyrektor Szkoły wniósł o odrzucenie wniosku w całości. Podał, że skarżąca miała dostęp do wnioskowanej informacji publicznej, gdyż nie jest ona tajna. Podkreślił, że dyrektor szkoły nie jest zobowiązany do wydawania decyzji administracyjnych dotyczących dostępu do dokumentacji szkoły. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosek o wymierzenie organowi grzywny jest zasadny. Zgodnie bowiem z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Trzydziestodniowy termin na wykonanie przez organ obowiązku, o którym mowa w powyższym przepisie, został w przypadku skarg składanych w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skrócony przez ustawodawcę do 15 dni, o czym stanowi przepis art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., 2176 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."). Zgodnie natomiast z art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów). Wprawdzie regulacja zawarta w art. 55 § 1 P.p.s.a. zmierza do dyscyplinowania organów administracji publicznej, jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że grzywna wymierzana w tym trybie ma mieszany dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Nadto, oprócz funkcji dyscyplinująco-restrykcyjnej, grzywna taka pełni również rolę prewencyjną, albowiem służy zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości. Oznacza to, że wniosek o wymierzenie grzywny w tym trybie może zostać uwzględniony również w sytuacji, gdy przed jego złożeniem lub rozpoznaniem doszło do przekazania sądowi skargi, jednak czynności tej dokonano po upływie terminu określonego w art. 54 § 2 P.p.s.a. Dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 już po złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny nie prowadzi bowiem do bezprzedmiotowości postępowania w tej sprawie. W sprawie bezsporne jest, że skarżąca w dniu 14 marca 2022 r. wniosła za pośrednictwem Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] skargę w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącej z dnia 21 lutego 2022 r. Do chwili obecnej organ nie przekazał skargi do Sądu. Z tych względów wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 1 pkt 6 P.p.s.a., należało uznać za zasadny. Ustalając wysokość grzywny Sąd uwzględnił skalę uchybienia organu, nadto wziął pod uwagę fakt, że organ nie czuje żadnej odpowiedzialności i potrzeby ponoszenia konsekwencji swojego działania. Organ w żaden sposób nie wyjaśnił przyczyn tego uchybienia i do tej pory skarga nie została przekazana do Sądu. WSA w Krakowie podkreślił, że obowiązek przekazania sądowi skargi istnieje niezależnie od tego, czy organ uznaje, że skarga nie jest zasadna. Już samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje bowiem podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. Dopiero zaś sąd administracyjny w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny, czy skarga jest dopuszczalna, a nadto, czy jest zasadna. Z tych względów ewentualne przekonanie organu o niezasadności skargi nie może stanowić usprawiedliwienia dla niezachowania ustawowego terminu do jej przekazania. Zestawiając te okoliczności Sąd pierwszej instancji uznał, że grzywna w wysokości 1000 złotych będzie adekwatna do skali stwierdzonego naruszenia prawa, a przy tym wystarczająca dla osiągnięcia tak jej dyscyplinującego i represyjnego, jak i prewencyjnego celu. Orzeczona kwota grzywny mieści się w granicach wyznaczonych przepisem art. 154 § 1 pkt 6 P.p.s.a. O zwrocie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, które w niniejszej sprawie obejmują uiszczony wpis sądowy od wniosku w kwocie 100 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Z powyższym postanowieniem nie zgodził się Dyrektor Szkoły, który złożył zażalenie i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na zażalenie, skarżąca wniosła o jego oddalenie, podnosząc, ze zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi, przy czym organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przepis ten statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ ten musi więc przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na tę skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Jednakże w sprawach ze skarg z zakresu udostępnienia informacji publicznej, termin ten jest krótszy. Stosownie bowiem do art. 21 pkt 1 u.d.i.p., przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę w sprawach z tego zakresu następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Przepis art. 55 § 1 P.p.s.a. stanowi zaś, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Zatem wyłącznymi przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny organowi jest: 1) wniosek o wymierzenie grzywny oraz 2) stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., bez względu na przyczyny nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie. Przyczyny nieprzekazania skargi w terminie mogą mieć ewentualnie wpływ na wysokość wymierzonej grzywny. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. Sąd bada jedynie, czy organ bądź podmiot, do którego skarga została skierowana wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest bezwzględne i obligatoryjne, niezależne od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uważa, że nie jest organem w rozumieniu P.p.s.a., albo nie jest dysponentem żądanych informacji, bądź stwierdzi że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Już tylko samo złożenie skargi stanowi żądanie strony nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. Nie jest on uprawniony do dokonywania ocen dopuszczalności skargi i żądania jej przekazania, a także zasadności skargi. Zwłaszcza w sprawach z zakresu informacji publicznej. Ocena, czy złożona skarga należy do sądu administracyjnego należy bowiem wyłącznie do kompetencji sądu administracyjnego, który będzie orzekał w oparciu o skargę, akta i odpowiedź na skargę złożoną przez organ (por. post. NSA z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt I OZ 1271/18). Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, bada zatem terminowość przekazania skargi. Oznacza to, że w każdym przypadku przekroczenia terminu do przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, Sąd uprawniony jest do wymierzenia grzywny, której wysokość określa w sposób dyskrecjonalny. Grzywna wymierzana na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. ma m.in. funkcję dyscyplinującą, a znajduje swoją podstawę faktyczną w samym fakcie nieprzekazania w terminie skargi do sądu administracyjnego przez podmiot, do którego wpłynęła i przeciwko któremu jest skierowana. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Krakowie prawidłowo uznał, że wniosek o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie. Skarga z dnia 14 marca 2022 r. została wniesiona do organu w tym samym dniu. Organ do dnia rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji wniosku o wymierzenie grzywny, tj. do dnia 20 lipca 2022 r., nie przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Organ nie wykonał zatem ustawowego obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy w terminie 15 dni od dnia jej wniesienia. To właśnie ta okoliczność, w ocenie WSA w Krakowie, była najistotniejsza w ustalaniu wysokości grzywny. Zasadnie też Sąd pierwszej instancji wskazał, że wysokość grzywny ma charakter dyscyplinujący i prewencyjny i ma na celu zapobiegnięcie w przyszłości zaniechania w przekazaniu skargi do sądu administracyjnego w terminie. Zdaniem NSA, wysokość grzywny ustalona przez Sąd pierwszej instancji jest odpowiednia do okoliczności w jakich doszło do niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku i odzwierciedla naruszenie prawa, którego dopuścił się wnoszący zażalenie organ. Wskazać należy, że ustawodawca w art. 154 § 6 P.p.s.a. pozostawił sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny swobodny zakres ustalenia jej wysokości, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Powyższy przepis pozwala na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia w jakim organ uchybił obowiązkowi przekazania akt, a zwłaszcza uwzględnienie okresu w jakim pozostawał on w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw przekroczenia ustawowego terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.