II SA/Sz 494/07

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2007r. sprawy ze skargi P. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego przekazania według właściwości wniosku o udostępnienie danych uchyla zaskarżone postanowienie UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...], po rozpatrzeniu z urzędu sprawy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty K. z dnia [...] o przekazaniu według właściwości do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosku Straży Gminnej w B. z dnia [...] o udostępnienie danych dotyczących informacji o właścicielu pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] na podstawie art. 157 § 2 i 3 w związku z art. 156 § 1 i art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 80a ustawy z dnia 20 czerwca 1997r.-Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] Starosta K. w oparciu o art. 65 § 1 kpa przekazał według właściwości do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek Komendanta Straży Gminnej w B. w sprawie udostępnienia danych dotyczących pojazdu o numerze rejestracyjnym [...]. W uzasadnieniu wymienionego postanowienia organ I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 80a ustawy z dnia 20 czerwca 1997r.-Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r. Nr 108. poz. 98) organem właściwym do załatwienia wniosku jest wskazany organ. Wnioskiem z dnia [...] Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji - Departament Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców wystąpiło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o rozważenie możliwości stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia Starosty K. w niniejszej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu wniosku Ministerstwa ewentualnego wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty K. z dnia [...] uznało, iż brak jest podstaw prawnych do podjęcia takiego postępowania. Uznało, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (lub postanowienia) może być wyłącznie stwierdzenie wystąpienia w sprawie co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Zdaniem Kolegium, analiza akt nie wykazała jednak, aby przy załatwianiu przedmiotowej sprawy wystąpiła jakakolwiek okoliczność wymieniona w powyższym przepisie, a tym samym postanowienie Starosty będące przedmiotem postępowania nie jest obarczone wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności. Kolegium podkreśliło, że wycofanie z obrotu prawnego aktu prawnego może nastąpić wyłącznie przy stwierdzeniu, iż przy wydaniu tego aktu wystąpiła co najmniej jedna z wad nieważności o charakterze materialno-prawnym, a nie proceduralnym i tkwi ona w tym akcie. Z tych też względów Kolegium uznało za bezzasadne wszczynanie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionego na wstępie postanowienia. Ponadto Kolegium zauważyło, że według doktryny i orzecznictwa sądowego postanowienie o przekazaniu wiąże nie tylko stronę, ale i organ. Nie do przyjęcia jednak jest, że postanowienie o przekazaniu podania organowi właściwemu prowadzi do powstania sporu o właściwość. Moc prawna postanowienia o przekazaniu podania do organu właściwego wyłącza istnienie sporu. Mimo, iż w postanowieniu Kolegium nie rozstrzygnęło sprawy pod względem merytorycznym, to wyraziło swój pogląd na stosowanie art. 80a i dalszych ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem Kolegium celem ustawodawcy w utworzeniu centralnej ewidencji pojazdu była kumulacja informacji o pojazdach i ich właścicielach u jednego administratora tych danych. Zgodnie z ust. 4 wymienionego przepisu ewidencję taką prowadzi minister właściwy do spraw administracji publicznej w systemie teleinformatycznym i to ten organ jest administratorem tych danych. Z pewnością baza danych prowadzona w formie informatycznej przez organy rejestrujące pojazdy nie jest lokalną ewidencją pojazdów i służy innym celom. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. przez Prokuratora Okręgowego w K. Skarżący zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisu art. 65 § 1 Kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez zaniechanie skorzystania przez organ administracji z procedury określonej w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 roku o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz.926 z późn. zm.) w zakresie udostępnienia informacji o danych osobowych ze zbiorów administrowanych przez Starostę K. w postaci ewidencji pojazdów i kierowców, - naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz.1198) poprzez zaniechanie zastosowania trybu udostępnienia informacji publicznej - przetworzonej w zakresie niezbędnym dla wprowadzenia danych ewidencyjnych kierowców i pojazdów przez Starostę K. na wniosek złożony przez Straż Gminną w B., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, - naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego wyrażającego m.in. zasadę uwzględnienia interesu społecznego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego - poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik postępowania. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty K. z dnia [...] jako naruszających przepisy postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego, z przedstawionym w zaskarżonym postanowieniu stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie można się zgodzić, albowiem narusza ono zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Kpa. Zgodnie z zasadą obowiązku uwzględniania przy załatwieniu sprawy interesu społecznego i interesów faktycznych jednostek, organy administracji uwzględniają nie tylko słuszny interes stron postępowania, ale również jednostek które mają w sprawie słuszny interes faktyczny czyli również interes zainteresowanego. Wszakże decyzja administracyjna może dotyczyć nie tylko stron, ale również jej skutki mogą rozciągać się na inne osoby (fizyczne, jednostki organizacyjne). Chodzi tu o szeroko rozumiane podmioty, które mogą być objęte skutkami działań prawnych organów administracji przyznając ich interesom lub nie rangę interesu prawnego. Zdaniem skarżącego, tryb określony w art. 65 § 1 Kpa powoduje, iż organ któremu Starosta przekazał wniosek Straży Gminnej wiąże tenże treścią postanowienia zaś obalenie takiego postanowienia mogłoby nastąpić jedynie w wyniku wniesienia zażalenia w trybach nadzwyczajnych lub w drodze sporu kompetencyjnego na zasadach art. 22 Kpa (postanowienie NSA z dnia 12 sierpnia 2005 roku II OW 34/05, ONSA i WSA 2006/2/40). Zauważyć przy tym należy, iż przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujących i chociażby z uwagi na przewidzianą ustawą sankcję ich naruszenia, Starosta winien skrupulatnie zbadać swoją właściwość z urzędu bez względu na jej rodzaj: rzeczową, miejscową czy instancyjną (wyrok NSA z dnia 7 października 1982 roku II SA 1119/82, ONSA 1982, Nr 2, poz. 95, wyrok NSA z dnia 12 lipca 1994 roku II SA 781/93, OSP 1995, z.1 poz. 25). Przepis art. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych wytycza zakres stosowania ustawy od strony podmiotowej. Objęte są nim wszelkie podmioty dokonujące przetwarzania danych. Ustawa wymienia między innymi organy samorządu terytorialnego, które mogą decydować o celu przetwarzania danych osobowych w ramach zadań, jakie mają wykonywać zgodnie z przepisami prawa i które tymi przepisami zostały wyznaczone. Zaś przedmiotowa ewidencja pojazdów - określona ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r.- Prawo o ruchu drogowym (Dz.U.03.58.515) w istocie ma charakter centralny i prowadzi ją Minister, choć wskazać należy, iż Minister dysponuje zbiorowymi i kompletnymi danymi pojazdów i kierowców z całego kraju, gdy Starosta posiada dane zgromadzone w lokalnym zbiorze ewidencyjnym. Ewidencja prowadzona jest w systemie teleinformatycznym, stanowi uporządkowany i całościowy układ, który obejmuje między innymi: bazę centralną w której gromadzi się dane i informacje określone w ustawie i urządzenia komputerowe służące do udostępniania i teletransmisji danych w formie elektronicznej. System teleinformatyczny został stworzony do przetwarzania danych i informacji, a także aby służyć obsłudze teleinformatycznej punktów rejestracji pojazdów w zakresie czynności wykonywanych w związku z rejestracją pojazdów (R. Stefański "Komentarz do ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym". Dom Wydawniczy ABC, 2005, wyd. II). W ocenie Prokuratora, w zakresie przedstawionym powyżej, Starosta występuje jako administrator danych osobowych w myśl ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o ochronie danych osobowych, który gromadzi dane osobowe, a następnie przetwarza je na potrzeby umieszczenia w ewidencjach centralnych Ministra i Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Administrowanie danymi osobowymi kierowców pojazdów zgromadzonymi w lokalnych zbiorach przez Starostę stanowi informację publiczną, która zgodnie z ustawą z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.01.112.1198) jest w określony sposób upubliczniana lub udostępniana na wniosek (Straży Gminnej) gdy chodzi o informację w ramach informacji przetworzonej szczególnie istotnej dla interesu społecznego. Starosta otrzymał wniosek Straży Gminnej dostatecznie uzasadniający potrzebę uzyskania informacji o kierowcy pojazdu [...]. Zgodnie z treścią wniosku powinien udostępnić żądaną informację w trybie określonym ustawą z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, zwłaszcza, że do wniosku załączony został wydruk odpowiedzi z Centralnej Ewidencji Pojazdów (CEP) wskazujący na to, iż w CEP pojazd o nr rej. [...] nie figuruje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze i Starosta K. nie przyjmują do wiadomości odrębnych trybów postępowania udostępniania danych z lokalnych ewidencji i CEP. W przypadku CEP procedury określa Kodeks postępowania administracyjnego, natomiast w przypadku udostępniania danych z "Systemu Pojazd" (lokalna ewidencja) z powodu braku przepisów szczególnych ma zastosowanie ustawa o ochronie danych osobowych, do której nie stosuje się procedur zawartych w Kpa. Tak więc Starosta naruszył przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej łącznie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 roku o ochronie danych osobowych w sposób nie pozostawiający wątpliwości. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdyż orzeczenie nim dotknięte wywołało skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, które winno być chronione nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji (postanowienia) zarówno Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., jak i Starosty K.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga okazała się zasadna choć z przyczyn innych niż w niej podniesione. Art. 157 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego dopuszcza wydanie orzeczenia o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Z tymi pierwszymi mamy do czynienia, np. gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Natomiast z drugimi, gdy - zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem - np. strona żąda wznowienia w sprawie, w której organ działał w innej formie (np. umowy cywilnej, czynności materialno-technicznych, w formie zaświadczenia), gdy sytuacja jednostki jest kształtowana z mocy prawa, gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną lub gdy strona opiera żądanie na podstawie rażącego naruszenia prawa. W sytuacji gdy przesłanki nieważnościowe badane są merytorycznie, to organ wydaje na podstawie art. 158 Kpa decyzję o stwierdzeniu nieważności, odmowie stwierdzenia nieważności lub stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty K. z dnia [...] zostało wszczęte z urzędu, gdyż pismo Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji - Departamentu Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców z dnia [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o rozważenie możliwości stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia Starosty K. w niniejszej sprawie zostało w sposób prawidłowy zakwalifikowane jako wniosek w kwestii wzmocnienia praworządności ( art.241 Kpa ), a więc dający sygnał o nieprawidłowości, który to sygnał organ winien zbadać z urzędu. Skoro więc pismo Ministerstwa nie stanowiło wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności postanowienia organ nie mógł dopatrzeć się przyczyn przedmiotowych ani podmiotowych odmowy wszczęcia postępowania . Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania było stwierdzenie, iż przy załatwianiu sprawy nie wystąpiła jakakolwiek okoliczność wymieniona w art.156 § 1 Kpa, "a tym samym postanowienie Starosty będące przedmiotem niniejszego postępowania nie jest obarczone wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności". Podstawą przeprowadzenia postępowania administracyjnego, w toku którego organ kontroluje decyzje pod kątem stwierdzenia ich nieważności i ocenia podstawy z art. 156 § 1 Kpa, jest wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ( z powiadomieniem stron postępowania ). Tymczasem organ w zaskarżonym postanowieniu odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, a przy tym badał zasadność wniosku pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 Kpa. O ile wniosek pochodzi od strony lub Prokuratora, organ w myśl art. 157 § 2 Kpa, ma obowiązek wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji i zbadać zasadność wniosku, a gdy nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, odmówić stwierdzenia nieważności decyzji. W sytuacji natomiast, gdy organ otrzymuje jedynie sygnał o mogących wystąpić nieprawidłowościach, winien go załatwić w sposób przewidziany w art.241 i następnych Kpa tzn. informując wnioskodawcę o wszczęciu postępowania nieważnościowego z urzędu lub też, w przypadku oczywistej i niewątpliwej bezzasadności zarzutów, informując o stwierdzeniu prawidłowości kwestionowanych rozstrzygnięć. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art.157 § 3 Kpa, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy i dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. ) orzekł, jak w sentencji.