VII SA/Wa 1317/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej H. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi wniesionej przez H. S. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "GINB") z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] o umorzeniu postępowania. Powyższa decyzja, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...], Wojewoda [...] (dalej: "organ I instancji", "Wojewoda"), umorzył wznowione, na wniosek H. S. ( dalej: "skarżąca"), postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], uchylającą decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], w sprawie zgłoszenia przez [...] robót budowlanych polegających na zmianie sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego z funkcji mieszkalno-warsztatowej na letniskową całorocznego użytku usytuowanego na działce o nr ew. [...] w [...] przy ul. [...] i umarzającą postępowanie organu I instancji. Wojewoda wyjaśnił, że żądanie wznowienia dotyczy postępowania w przedmiocie dokonania organowi architektoniczno-budowlanemu zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Następnie wskazał, że z zakresu ustawowej regulacji tej instytucji wynika, że dotyczy ona jedynie postępowania pomiędzy inwestorem (dokonującym zgłoszenia) a organem administracyjnym. Uproszczona forma postępowania zgłoszeniowego w porównaniu do regulacji Prawa budowlanego dotyczącej pozwolenia na budowę, jak również ograniczenie uczestników postępowania jedynie do inwestora i organu, wynika z podstawowego dla tej formy reżimu prawnego założenia, że zgłoszenie dotyczy przedsięwzięć o małym stopniu skomplikowania i znikomym oddziaływaniu na otoczenie. W ocenie Wojewody, żaden inny podmiot, poza inwestorem, nie ma prawa do dochodzenia swoich praw w postępowaniu prowadzonym w tym trybie, co powoduje, że stroną postępowania, o jakim mowa w art. 30 i 71 Prawa budowlanego jest tylko inwestor. Inne podmioty, przede wszystkim właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiednich również po wniesieniu sprzeciwu nie posiadają interesu prawnego wyprowadzonego z art. 28 k.p.a. Następnie Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotem sprawy jest zmiana sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego z funkcji mieszkalno-warsztatowej na letniskową całorocznego użytku. Sporny budynek usytuowany jest w we wschodniej części działki nr ewid. [...] w odległości od 3,62 do 5,50m od granicy z działką [...]. Z materiału dowodowego wynika, że skarżąca jest współwłaścicielką działek nr ewid. [...] położonych w [...] przy ul. [...]. Tylko działka nr ewid. [...] sąsiaduje z działką nr ewid. [...], na której znajduje się zgłoszony do zmiany sposobu użytkowania budynek. Przedmiotowy obiekt oddalony jest od granicy działki nr ewid. [...] o ok. 45m, zatem w ocenie Wojewody, nie oddziałuje na działki sąsiednie. Ponadto Wojewoda zaznaczył, że zmiana sposobu użytkowania budynku z mieszkalno-warsztatowego na budynek letniskowy poprawi warunki zdrowotno-sanitarne, oraz ograniczy uciążliwości dla terenów sąsiednich. Wojewoda podsumował, że żaden inny podmiot, poza inwestorem nie ma prawa do dochodzenia swoich praw w postępowaniu prowadzonym w trybie zgłoszenia, którego stroną jest tylko inwestor, należało umorzyć wznowione postępowanie, jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Od powyższej decyzji H. S. złożyła odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, skarżoną decyzja z dnia [...] maja 2020 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym stwarzającym możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzja ostateczną i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Organ wyjaśnił także, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, w toku którego organ sprawdza, czy spełnia ono wymagania formalne, tj. czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia postępowania, czy pochodzi od strony postępowania (z wyjątkiem, gdy żądanie wznowienia oparto na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), czy został zachowany termin do złożenia podania określony w art. 148 k.p.a. Jak wskazał dalej organ odwoławczy - dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. GINB wskazał także, że po wznowieniu postępowania rozpoczyna się drugi etap postępowania, zwany też właściwym lub rozpoznawczym. Na tym etapie bada się istnienie podstaw wznowienia, a w razie ich stwierdzenia przeprowadza się postępowanie wyjaśniające w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy organ administracji publicznej wydaje decyzję, określoną w art. 151 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wznowienie postępowania administracyjnego, inaczej niż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, znajduje zastosowanie, gdy wada tkwi nie w samym rozstrzygnięciu, lecz w postępowaniu administracyjnym, które owo rozstrzygnięcie poprzedzało. Stąd wady powodujące wznowienie postępowania mają charakter wad proceduralnych. GINB wskazał, że postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną badając, czy przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a. lub art. 145b § 1 k.p.a. nie wpłynęły na treść decyzji. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania kończy się decyzją, przy czym po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. mogą zapaść jedynie rodzaje rozstrzygnięć administracyjnych wyczerpująco wymienionych w art. 151 § 1 i 2 k.p.a. W tym miejscu organ odwoławczy wskazał, że we wniosku o wznowienie postępowania H. S. wskazała, że o toczącym się postępowaniu w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu z funkcji mieszkalno - warsztatowej na letniskową na działce nr ewid. gr. [...] w [...] przy ulicy [...] powzięła wiedzę nieoficjalnie we wrześniu 2019 r. przy okazji załatwiania innych spraw i niezwłocznie w dniu 12 września 2019 r. wystąpiła z wnioskiem do Starostwa Powiatowego w [...] o wydanie kopii decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ odwoławczy wskazał, że to strona powinna udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach, stanowiących podstawę do wznowienia postępowania pozwalającą na ustalenie, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Mając na względzie powyższe, Główny Urząd Nadzoru Budowlanego wezwał H. S. do wskazania i udokumentowania daty powzięcia przez nią informacji o zaistnieniu okoliczności stanowiących podstawę wznowienia powyższego postępowania, tj. daty, w której dowiedziała się o wydaniu ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...]. W piśmie z dnia 30 marca 2020 r. H. S. wskazała, że cyt. "wiedzę o istnieniu przedmiotowej decyzji powzięłam (tak jak wskazałam we wniosku głównym) we wrześniu 2019 r. Z całą stanowczością było to w dniach 01.09.2019 – 10.09.2019 r. Wiedzę tę powzięłam od pracownika Starostwa Powiatowego w [...], którego danych personalnych nie zam. Dyrektor z Działu Architektury, doradził mi złożenie wniosku o wznowienie postępowania, w którym zapadła w/w decyzji. W pierwszej kolejności wystąpiłam o kserokopię decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r., lecz odmówiono mi jej wydania, z uwagi na fakt, że nie byłam stroną postępowania, gdyż nie nadano mi statusu strony i nie mogłam żądać wydania decyzji. Odnosząc się do kwestii zachowania terminu na złożenie wniosku podaję, że praktycznie niemożliwe jest udowodnienie w "sposób empiryczny" terminu, w którym powzięłam wiedzę o podstawie do wznowienia postępowania polegającej na istnieniu w obrocie prawnym w/w decyzji, ponieważ rzeczywiście informację tą powzięłam od podmiotu, który nie wyda mi w tym przedmiocie stosownego oświadczenia, tym bardziej kiedy nie znam danych osobowych tego podmiotu. Nie mogę zatem udowodnić, że zaledwie kilka dni przed złożeniem wniosku o wznowienie dowiedziałam się o tym, istnieje w obrocie prawnym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r." Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy ocenił, że H. S. nie wykazała zachowania ustawowego terminu do wystąpienia z żądaniem wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...]. Samo wskazanie, że o istnieniu przedmiotowej decyzji powzięła informację we wrześniu 2019 r. w dniach pomiędzy 1 września 2019 r. a 10 września 2019 r. organ uznał za niewystarczające, gdyż – w ocenie organu odwoławczego - nie pozwala bezspornie stwierdzić, czy wniosek o wznowienie postępowania nadany w dniu 7 października 2019 r. (data stempla pocztowego) został wniesiony w terminie. Organ odwoławczy wskazał, że z takiego wskazania daty dowiedzenia się o decyzji wynika bowiem, że jeśli wnioskodawczyni dowiedziała się o decyzji w dniach od 1 do 6 września 2019 r., to wniosek został złożony po terminie, ale jeśli natomiast nastąpiło to w dniach od 7 do 10 września 2019 r. to wniosek został złożony w terminie. Zdaniem organu nie mógł zostać wzięty pod uwagę zawarty w piśmie z dnia 30 marca 2020 r. wniosek "o rozważenie, że udowodnienie terminu w moim przypadku jest trudne, niemożliwe biorąc pod uwagę formę ( od pracownika urzędu) powzięcie wiedzy o istnieniu decyzji objętej wnioskiem o wznowienie". GINB w tym miejscu zaznaczył, że H. S. pomimo stworzonych ku temu możliwości (wezwanie Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lutego 2020 r., znak: [...]) nie wykazała, ani nie udokumentowała zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazał, że również z poczynionych przez niego ustaleń nie wynika w jakiej dacie H. S. dowiedziała się o wydaniu ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Organ odwoławczy w rozmowie telefonicznej z pracownikiem Starostwa Powiatowego w [...] ustalił, że ewentualny protokół z przyjęcia H. S. w starostwie powiatowym powinien znajdować się w aktach sprawy organu podstawowego, a organ nie dysponuje innymi rejestrami pozwalającymi ustalić i potwierdzić wizytę H. S. w Starostwie Powiatowym w [...] w konkretnej dacie (zob. notatka służbowa z dnia 25 maja 2020 r.). Organ odwoławczy podkreślił, że przystąpienie do rozpoznania sprawy wznowieniowej w wypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest dotknięte wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wobec rażącego naruszenia przepisu art. 148 § 1 k.p.a., przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny. Organ odwoławczy ocenił, że bez wpływu na ocenę zachowania przez H. S. terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania pozostaje wskazana we wniosku okoliczność wystąpienia w dniu 12 września 2019 r. z wnioskiem o wydanie kopii ww. decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2015 r. GINB następnie wskazał, że przekroczenie jednomiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. oznacza, że nie było prawnej możliwości rozpoznania tej sprawy merytorycznie i jedynym możliwym rozstrzygnięciem w sytuacji ustalenia, że doszło do uchybienia terminu do złożenia wniosku o wznowienie jest umorzenie postępowania w całości. Zachowanie terminu stanowi bowiem warunek skuteczności wniosku o wznowienie postępowania, a zatem jeśli doszło do jego błędnego wszczęcia, to organ powinien takie postępowanie umorzyć (por, wyrok NSA z 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2043/12, wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1585/11). Mając na względzie powyższe organ odwoławczy wskazał, że skoro H. S. nie wykazała, ani nie udowodniła daty dowiedzenia się o decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., należało umorzyć wszczęte na jej wniosek postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 2015 r. Z uwagi na powyższe GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie H. S. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie następujących przepisów: 1. art. 148 k.p.a. poprzez uznanie przez organ, iż skarżąca nie wykazała zachowania ustawowego terminu do wystąpienia z żądaniem wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. 2. art. 138 § 1 pkt, 1 k.p.k. poprzez wydanie przez organ decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., podczas gdy organ wskutek wniesionego przez skarżącą odwołania winien uchylić zaskarżoną decyzję w w związku z uprawnieniami wynikającymi z art. 28 k.p.a,, albowiem w sprawie budowlanej dotyczącej inwestycji lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego stronami postępowania oprócz inwestora są właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości, 3. art. 7a w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji w sposób niebudzący zaufania uczestników (skarżącej) do organów administracji publicznej, a to poprzez pominięcie przez organ faktu, iż skarżąca o istnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. powzięła wiedzę przypadkowo podczas załatwiania innych spraw w Starostwie Powiatowym w [...] co zostało przez nią udokumentowane załączonymi do wniosku o wznowienie postępowania dokumentami w postaci wniosku z dnia 12 września 2019 r, o wydanie kserokopii decyzji jak i również pisma ze Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 12 września 2019 r., mimo tego organ w dalszym ciągu odmawia wznowienia postępowania. Powołując się na powyższe zarzuty skarżącą wniosła o merytoryczne rozpoznanie sprawy i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentacje na poparcie podniesionych przez nią zarzutów. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. W pierwszej kolejności, przypomnieć należy, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie, toczy się w jednym z trybów nadzwyczajnych – wznowienia postępowania. Postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym stwarzającym możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzja ostateczną i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, w toku którego organ sprawdza, czy spełnia ono wymagania formalne, tj. czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia postępowania, czy pochodzi od strony postępowania. Z uwagi na to, że wniosek skarżącej oparty był na zaistnieniu przesłanki opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ I instancji prawidłowo w dni [...] listopada 2019 r. wydał postanowienie o wznowieniu postępowania, gdyż w przypadku powołania się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ocena jej wypełnienia, następuje dopiero we wznowionym postępowaniu, a nie na etapie postępowania wstępnego. Zdaniem Sądu nie można zarzucić skarżącej, że nie zachowała terminu przewidzianego art. 148 § 2 k.p.a. Bezspornym jest, że skarżąca wysłała wniosek o wznowienie w dniu [...] października 2019 r. ( data stempla pocztowego). Wskazała, że wiedzę na temat objętej wnioskiem decyzji uzyskała "z całą stanowczością" w dniach 1 września do 10 września 2019 r. od pracownika wydziału architektury, którego danych nie zna. Organ odwoławczy uznał, że skarżąca nie wykazała zachowania ustawowego terminu do wystąpienia z żądaniem wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 2015 r., co wynika z podanego przez nią przedziału czasowego, w którym powzięła wiedzę o istnieniu przedmiotowej decyzji. Zdaniem GINB, z takiego wskazania daty dowiedzenia się o decyzji, wynika bowiem, że jeśli wnioskodawczyni dowiedziała się o decyzji w dniach od 1 do 6 września 2019 r, to wniosek został złożony po terminie, ale jeśli natomiast nastąpiło to w dniach 7-10 września 2019 r. to wniosek został złożony w terminie. Należy co do zasady zgodzić się z organem, że ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. W rozpoznawanej sprawie, doszło jednak w ocenie Sądu do niedopuszczalnej sytuacji, kiedy rzetelna informacja przedstawiona organowi przez skarżącą wskazująca na przedział czasu, w którym dowiedziała się o decyzji, została w istocie wykorzystana przez organ w sposób niekorzystny dla skarżącej. Organ bowiem wyłącznie na niekorzyść skarżącej, zinterpretował wskazany przez nią przedział czasowy dowiedzenia się o decyzji. W rozpoznawanej sprawie nie występują jakiekolwiek okoliczności, pozwalające wykluczyć, że skarżąca dowiedziała się o decyzji w okresie od 7 do 10 września 2019 r., a wszelkie występujące w sprawie wątpliwości należy interpretować na korzyść skarżącej. Jednocześnie wskazać w tym miejscu należy, że ustalenie to nie wynika z regulacji przewidzianej w art. 7a k.p.a., do naruszenia którego wbrew zarzutom skargi nie doszło. Przepis ten bowiem dotyczy rozstrzygania na korzyść strony wątpliwości o charakterze prawnym a nie tak jak w rozpoznawanej sprawie - faktycznym. Słusznie natomiast skarżąca zarzuciła organowi naruszenie wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady zaufania do organów władzy publicznej. Po pierwsze skarżąca doznała niekorzystnych dla niej skutków prawnych wyłącznie z powodu wyczerpującego udzielenia organowi informacji. Po drugie zaś, organ żąda od skarżącej rzeczy niemożliwej, a więc wykazania dokładnej, w podanym przez nią przedziale czasowym daty dowiedzenia się o decyzji objętej wnioskiem. Sąd stoi na stanowisku, że organowi w tym zakresie, musi wystarczyć oświadczenie skarżącej. Mając na uwadze praktykę organów w tego rodzaju postępowaniach, z reguły wystarczy samo oświadczenie strony na przykład że w danej dacie dowiedziała się o decyzji o pozwoleniu na budowę z tablicy informacyjnej i organ nie żąda dowodów wykazujących, że strona o decyzji dowiedziała się właśnie we wskazanej przez nią dacie. Wykazanie bowiem takich okoliczności jest niemożliwe. Zwrócić też należy uwagę na brzmienie art. 8 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Warto także przypomnieć, że przepis art. 8 § 1 k.p.a. wyrażający zasadę dbałości o utrzymywanie zaufania obywatela do władzy publicznej, "nie jest przecież jedynie ideologicznym ozdobnikiem dla ścisłych reguł proceduralnych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zasada budzenia zaufania do państwa ma swoje zakorzenienie w konstytucyjnym standardzie demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Jest ona też uznawana za standard wyznaczający nie tyle określone rodzaje czynności organu, ale raczej za miernik rzetelności i staranności organu w prowadzonym postępowaniu" ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SAB/Wa 22/20, LEX nr 3059007). Ponadto Wojewoda naruszył przepisy postępowania wydając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. decyzję o umorzeniu postępowania, zaś organ odwoławczy niezasadnie zaakceptował to rozstrzygnięcie. Zarówno z poglądów doktryny, jak też orzecznictwa, wynika, że organ administracji może zakończyć wznowione postępowanie w jeden z dwóch sposobów: bądź, stwierdzając brak podstaw wskazanych w art. 145 § 1, art. 145a lub 145b – odmówić uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, bądź, stwierdzając istnienie którejkolwiek z tych podstaw – uchylić dotychczasową decyzję i wydać nową, rozstrzygającą o istocie sprawy ( por. wyrok NSA w Warszawie z 9 marca 1987 r., sygn. akt II SA 1389/86, OSPiKA 1989/5, poz. 109 ). Decyzja organu co do zasady powinna więc rozstrzygać sprawę co do istoty. Jeżeli prowadząc wznowione postępowanie, organ administracyjny dojdzie do wniosku, iż nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4, to powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1, a nie umorzyć postępowanie wznowieniowe ( Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany Opublikowano: LEX/el. 2020 ). Organ administracji publicznej odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1. Rozstrzygnięcie to jest podejmowane bez przechodzenia do etapu, w którym sprawa administracyjna mogłaby być rozpatrywana co do istoty; nie wymaga też rozważania przesłanek z art. 146. Negatywna weryfikacja przyczyn wznowienia jest tu przesłanką samoistną i wystarczającą, ponieważ oznacza, że nie zachodzi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej i wzruszenie takiej decyzji ani ponowne rozstrzyganie sprawy nią zakończonej nie jest dopuszczalne. Ocena, że określony podmiot nie posiada przymiotu strony i nie może skutecznie żądać wznowienia postępowania, winna prowadzić do odmowy uchylenia kwestionowanej decyzji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 168/15, LEX nr 1792679). Wskazać też należy, że zachowanie terminu stanowi warunek skuteczności wniosku o wznowienie postępowania, a zatem jeśli doszło do jego błędnego wszczęcia, to organ powinien je umorzyć. Gdyby zatem organ odwoławczy, miał podstawy by stwierdzić, że doszło do niezachowania terminu, to mógłby umorzyć postępowanie. Tak samo mógłby postąpić z tej przyczyny organ pierwszej instancji, jednak jak już wskazano wyżej, nie było podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie zachowała terminu przewidzianego w art. 148 k.p.a. Ponadto Wojewoda wydał swoje rozstrzygnięcie z innych powodów niż organ odwoławczy. Wojewoda nie mógł wydać decyzji o umorzeniu postępowania uznając, że skarżąca nie ma przymiotu strony. Reasumując organ odwoławczy nie mógł w realiach rozpoznawanej sprawy dokonywać interpretacji na niekorzyść skarżącej i uznać, że nie dochowała ona terminu wskazanego w art. 148 k.p.a., zaś organ pierwszej instancji uznając, że skarżąca nie ma w tej sprawie przymiotu strony, nie był uprawniony do podejmowania decyzji o umorzeniu postępowania. Odnosząc się do statusu strony w postępowaniu w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania, wskazać należy że nie ma racji skarżąca, że jego ustalanie, winno się odbywać na takich samych zasadach jak w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, gdzie krąg stron postępowania określa art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Należy w tym miejscu przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1366/16, LEX nr 2485885, w którym wskazano, że "Za niesłuszny uznać należało także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Wnoszący skargę kasacyjną wywodzi, że w postępowaniu o zmianę sposobu użytkowania budynku ustalenie kręgu stron postępowania winno się odbywać w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 30 ustawy Prawo budowlane. Niewadliwie przyjął Sąd wojewódzki, oceniając stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ustawy Prawo budowlane) krąg stron postępowania ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. "mając na uwadze źródła interesu prawnego w szeroko pojętym prawie materialnym’. Postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może dotyczyć interesu właścicieli nieruchomości sąsiednich i wówczas, gdy zmiana taka może oddziaływać na te nieruchomości poprzez stworzenie lub niekorzystną zmianę ograniczeń i uciążliwości, jest to interes prawny, gdyż istnieją przepisy prawa ten interes chroniące. ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1591/14, LEX nr 2080601). Nie przesądzając o przyszłym rozstrzygnięciu, organy ponownie rozpoznając sprawę, wezmą pod uwagę powyższą argumentację oraz podejmą prawidłowe z punktu widzenia przepisów postępowania rozstrzygnięcia Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.