I OSK 1887/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 19 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2006 r. sygn. akt III SA/Kr 813/04 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 813/04, oddalił skargę J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...], w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że J. P. zarejestrowała się w urzędzie pracy w dniu 27 sierpnia 2003 r. Starosta [...] decyzją z tej samej daty uznał ją za osobę bezrobotną, a decyzją z 28 sierpnia 2003 r. przyznał zasiłek dla bezrobotnych. Zasiłek ten skarżąca otrzymywała do 4 marca 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...], na wniosek Powiatowego Urzędu Pracy w [...], w decyzji z 26 listopada 2003 r. o wysokości emerytury w celu ustalenia skarżącej świadczenia przedemerytalnego przyjął, że posiada ona 20 lat 9 miesięcy okresów składkowych oraz 6 lat i 11 miesięcy okresów nieskładkowych. Od tej decyzji organu rentowego J. P. nie składała odwołania do Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Wystąpiła natomiast do PUP w [...] o pilne rozpoznanie jej wniosku o przyznanie świadczenia przedemerytalnego. Starosta [...] decyzją z 3 czerwca 2004 r., na podstawie art. 37 k ust. 1 pkt 2 i art. 37l ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r., Nr 58, poz. 514), odmówił przyznania skarżącej świadczenia przedemerytalnego, uznając że nie posiada ona wymaganego 30-letniego okresu uprawniającego do emerytury. Organ rentowy mógł w tym zakresie uwzględnić łączny staż jedynie w wysokości 27 lat i 8 miesięcy. Zaliczył przy tym także wskazane przez J. P. okresy urlopu wychowawczego oraz nauki na studiach wyższych, które są tzw. okresami nieskładkowymi i podlegają uwzględnieniu w ilości nieprzekraczającej 1/3 okresów składkowych. W odwołaniu od decyzji Starosty [...] J. P. stwierdziła, że nie skorzystała z przysługującego jej prawa do zaskarżenia decyzji organu rentowego, gdyż rozstrzygnięcie to wydawało się jej korzystne, a ponadto nie otrzymała w tym czasie decyzji w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego. Obecnie uważa jednak, że do okresu uprawniającego do emerytury powinien być jej zaliczony także okres pracy w gospodarstwie szkółkarskim od 1981 do 1989 r. oraz cały okres urlopu wychowawczego. Nieuwzględnienie trudu wychowania dzieci, jej zdaniem, stanowi dyskryminację i narusza art. 67 Konstytucji RP. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] rozstrzygnięcie organu I instancji utrzymał w mocy. Podał, że wydanie decyzji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia przedemerytalnego po upływie 5 miesięcy od otrzymania przez urząd pracy decyzji ustalającej wysokość emerytury narusza przepisy dotyczące terminów załatwienia spraw. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Starosta [...] prawidłowo bowiem uznał, że decyzję obliczającą wysokość emerytury w celu ustalenia świadczenia przedemerytalnego wydaje organ rentowy. Oznacza to, że ustalenia wszystkich niezbędnych danych koniecznych dla obliczenia wysokości emerytury - w tym okresów składkowych i nieskładkowych - dokonuje nie urząd pracy, lecz organ rentowy, stosując odpowiednie przepisy dotyczące świadczeń emerytalnych. Decyzję Wojewody [...] J. P. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się przyznania jej świadczenia przedemerytalnego i uwzględnienia, że w trakcie urlopu wychowawczego pracowała w gospodarstwie "szkółkarskim". Ponowiła także zarzuty zawarte w odwołaniu, że decyzja odmawiająca przyznania jej świadczenia przedemerytalnego jest dla niej dyskryminująca, gdyż do okresów zatrudnienia nie zalicza jej całego okresu urlopu wychowawczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalając powołanym wyrokiem skargę J. P., w uzasadnieniu orzeczenia stwierdził, że o uprawnieniach do świadczenia przedemerytalnego decyduje właściwy starosta, ale dopiero po wydaniu decyzji o ustaleniu wysokości emerytury. Te ostatnie rozstrzygnięcia należą przy tym do wyłącznej właściwości organu rentowego, co jednoznacznie wynika z art. 37k ust. 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Do postępowania w tym zakresie, w myśl ust. 4 powołanego przepisu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące postępowania w sprawie ustalenia emerytury, a zatem odpowiednie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 39, poz. 353). Postępowanie w sprawie świadczenia przedemerytalnego ma zatem charakter dwutorowy. Decyzja o przyznaniu tego świadczenia wiąże się z ustaleniem, czy strona spełnia przesłanki przewidziane w art. 37k ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a z drugiej strony musi być poprzedzona decyzją organu rentowego, której kontrola należy wyłącznie do kognicji sądu powszechnego (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 19 marca 2003 r., sygn. akt III UZP 1/03, OSNP 2003/13/817). W rozpatrywanej sprawie skarżąca otrzymała decyzję organu rentowego, ale nie odwołała się od niej, mimo zawartych w niej informacji dotyczących okresów składkowych i nieskładkowych. Nie złożyła też wniosku o przywrócenie jej terminu do wniesienia tego odwołania. W tych okolicznościach organy trafnie przyjęły, iż decyzja organu rentowego jest wiążąca w zakresie ustalonych w niej okresów składkowych i nieskładkowych oraz że nie jest możliwe kwestionowanie tych ustaleń ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a organy nie naruszyły przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej J. P., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, a ponadto zasądzenie kosztów sporządzenia skargi według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie odpowiednio art.174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – dalej ustawa P.p.s.a.) zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego przez przedwczesne, a tym samym błędne przyjęcie, że skarżąca nie spełniła wszystkich warunków do nabycia świadczenia przedemerytalnego, tj. art. 37 k ust. 1 pkt 2 i art. 37l ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003r, Nr 58, poz. 514 ze zm.), 2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 2 ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 7, 9, 77 i 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. – dalej kpa). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organy orzekające w sprawie, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, przyjęły, że skarżąca udokumentowała okres zatrudnienia wynoszący jedynie 27 lat i 8 miesięcy, zamiast wymaganych 30 lat. Stanowisko to jest błędne, a co najmniej przedwczesne. Żaden organ nie poinformował skarżącej, iż może ubiegać się o zaliczenie do wymaganego stażu ośmioletniego okresu pracy w gospodarstwie rolnym. Tymczasem skarżąca już w odwołaniu podnosiła, że taka możliwość istnieje. Organ odwoławczy powinien zatem uchylić decyzję z zaleceniem ponownego ustalenia okresów zatrudnienia, po przedłożeniu przez skarżącą odpowiednich dokumentów. W zaistniałej sytuacji wydane decyzje nie znajdują umocowania w możliwym do zebrania materiale dowodowym i przez to naruszają przepisy art. 37 k ust. 1 pkt 2 i art. 37l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, co następnie sankcjonował wyrok Sądu I instancji. Na kwestię tę nie zwrócił uwagi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, mimo że rozstrzygając w granicach danej sprawy nie był związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą. W tej sytuacji Sąd powinien wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa oraz przepisy, które winny mieć zastosowanie niezależnie od podniesionych w skardze żądań i zarzutów. Zaniechanie przez WSA w Krakowie dokonania takiej właśnie oceny, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na końcowy wynik przedmiotowej sprawy. W dodatkowym piśmie z 5 września 2007 r. J. P. zarzuciła także, że w jej sprawie zostały złamane podstawowe prawa człowieka zawarte w art. 2, art. 30, art. 32 ust. 1 i ust. 2, art. 33 oraz art. 40 Konstytucji RP. Wniosła ponadto o przyznanie jej zadośćuczynienia w kwocie 250 000 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Jej wniesienie obwarowane jest szeregiem wymogów odnoszących się zarówno do możliwych ustawowo podstaw tej skargi, jak i jej formy (art. 174 i art. 176 ustawy P.p.s.a.), a także terminu dokonania przedmiotowej czynności procesowej. Z uwagi na ten szczególny charakter sporządzenie omawianego środka prawnego powierzono profesjonalnym prawnikom (art. 175 § 1 - § 3 ustawy P.p.s.a.). Miało to w ocenie ustawodawcy gwarantować sporządzenie skargi na odpowiednim poziomie merytorycznym i formalnym, umożliwiającym Sądowi II instancji dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skargę kasacyjną, stosownie do art. 177 § 1 ustawy P.p.s.a., wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Później strona może przytaczać jedynie nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych (art. 183 § 1 zd. drugie ustawy P.p.s.a.). Ten ostatni przepis pozwala stronom na przytaczanie nowego uzasadnienia zgłoszonych w terminie podstaw kasacyjnych. Nie oznacza natomiast prawa do uzupełniania podstaw kasacyjnych przez powoływanie nowych przepisów. Dlatego pismo skarżącej z dnia z 5 września 2007 r. nie może być uznane za skuteczne uzupełnienie skargi kasacyjnej od wyroku, doręczonego wraz z uzasadnieniem dnia 23 sierpnia 2006 r. Jako wniesione z oczywistym naruszeniem wskazanego terminu pismo to nie podlegało zatem merytorycznemu rozpoznaniu. Zauważyć również należy, że w myśl art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie Sąd z urzędu nie dopatrzył się żadnej z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Należy zatem powołać wszystkie przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - miał uchybić Sąd I instancji, uzasadnić zarzut ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - dodatkowo wykazać, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. NSA nie jest uprawniony do zastępowania stron postępowania. Nie ma zatem ani prawa, ani obowiązku jakiegokolwiek korygowania czy uzupełniania rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Nie może też oceniać zaskarżonego wyroku pod kątem przepisów, których naruszenia nie zarzucił wprost autor skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji wyznacza sama strona wnosząca skargę kasacyjną. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 ustawy P.p.s.a. W takiej sytuacji rozważania należy rozpocząć od zarzutu naruszenia prawa procesowego, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie tylko w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, stanowiącego podstawę zastosowania prawa materialnego. W tym zakresie Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 134 § 2 ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 i art. 136 kpa. Naruszenia tych przepisów autor skargi kasacyjnej dopatruje się przy tym w tym, że Sąd I instancji, nie będąc związany granicami wniesionej doń skargi, nie rozważył i nie ocenił wszystkich aspektów sprawy, bez względu na zarzuty i wnioski skarżącej. Tymczasem taki zakres rozpoznawania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny wynika nie ze wskazanego art. 134 § 2, lecz z art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. Naruszenia tego ostatniego przepisu WSA w Krakowie jednak nie zarzucono. Powołany zaś w skardze kasacyjnej art. 134 § 2 ustawy P.p.s.a stanowi: "Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności". Powołany przepis w niniejszej sprawie bezspornie nie miał zastosowania, a zatem zarzut naruszenia tej normy zaskarżonym wyrokiem jest całkowicie chybiony. Nietrafne jest także wytknięcie Sądowi I instancji naruszenia przepisów kpa. Sądy administracyjne dokonują oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego działając na podstawie przepisów wspomnianej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy kontroli tej nie stosują bezpośrednio przepisów kpa. Nie można zatem kwestionować naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów tego Kodeksu. Jeżeli zamiarem autora skargi kasacyjnej jest wytknięcie Sądowi I instancji naruszenia przepisów postępowania, to należy wskazać konkretną normę ustawy P.p.s.a. Takiego zarzutu w niniejszej sprawie skutecznie jednak nie podniesiono. Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego, podkreślić należy, że stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści normy prawnej, a niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd w subsumcji, czyli błędne uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Stawiając zarzut błędnej wykładni autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest przedstawić, na czym polegała błędna interpretacja wskazanego przepisu prawa materialnego przez Sąd I instancji. W uzasadnieniu należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez ten Sąd, ale także sprecyzować swoje własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać właściwe znaczenie interpretowanego przepisu. W rozpoznawanej sprawie nie sprecyzowano na czym miałaby polegać błędna interpretacja przez WSA w Krakowie przepisów prawa materialnego, ani też jaka powinna być - zdaniem skarżącego - właściwa wykładnia tych przepisów. W zamian za to podniesiono argumenty związane z ustaleniami faktycznymi tkwiącymi u podstaw zaskarżonego wyroku. To wyklucza możliwość uznania podniesionego zarzutu naruszenia prawa materialnego za zasadny. W orzecznictwie ugruntowany jest bowiem pogląd, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą kwestionowania ustalonego w sprawie stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2004 r., GSK 811/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 68, czy też wyrok NSA z dnia 22 lipca 2004 r., GSK 356/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 72). Z powyższego wynika, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej zostały błędnie sformułowane, co uniemożliwiło Sądowi merytoryczne ich rozpoznanie i w konsekwencji ocenę ich zasadności. Z tych względów, działając na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a., skargę kasacyjną należało oddalić.