II OSK 1720/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/09 w sprawie ze skargi A. W. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz A. W. kwotę 547 (pięćset czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. W. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, skargę oddalił. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] marca 2009r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z [...] lipca 2008r. odmawiającą A. W. i M. W. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami na działkach o nr ew. 7/3, 7/4 i 7/5 z projektowanym dojazdem przez drogę dojazdową, wydzieloną jako służebność z ww. działek, włączoną do ul. [...] w W. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, przywołując treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podał iż regulacja ta zawiera zasadę dobrego sąsiedztwa, która ma na celu zagwarantowanie zachowania ładu przestrzennego. Celem tej zasady jest powstrzymywanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową istniejącą już na terenie, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Punktem wyjścia dla ustalenia, że inwestycja spełnia warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 jest stwierdzenie, iż istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zdaniem organu orzecznictwo sądów administracyjnych opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej, odnosząc je nie tylko do działek bezpośrednio graniczących z terenem objętym wnioskiem, ale do tzw. sąsiedztwa urbanistycznego, podkreślając jednocześnie że sąsiedztwo to powinno być rozumiane jako obszar tworzący całość pod względem urbanistycznym i powinno być określone dla każdego przypadku oddzielnie, przy uwzględnieniu charakterystyki obszaru. Przenosząc powyższe rozważania na stan spraw Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy wyznaczył obszar analizowany. Z analizy wynika, iż ul. Ślepa dzieli obszar analizowany na dwie części o całkowicie odmiennym sposobie zagospodarowania i zabudowy. Na części obszaru analizowanego położonej na zachód od tej ulicy znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w otoczeniu zieleni, zamykająca teren osiedla Choszczówka, natomiast obszar położony po wschodniej od tej ulicy, gdzie znajdują się działki objęte wnioskiem, stanowi kompleks rolno – leśny i pozostaje niezabudowany. Z podziału obszaru analizowanego na dwie części, o różnym charakterze urbanistycznym należało wysnuć wniosek, że za sąsiedztwo urbanistyczne działek objętych wnioskiem można uznać jedynie działki położone po wschodniej stronie ul. [...]. Z uwagi na fakt, iż po wschodniej stronie ul. [...] brak jest jakiejkolwiek zabudowy, to realizacja wnioskowanej zabudowy jest niemożliwa, gdyż byłaby ona zlokalizowana wewnątrz obszaru niezabudowanego, stanowiącego kompleks gruntów rolnych i leśnych. Realizacja na działkach objętych wnioskiem planowanej zabudowy nie stanowiłaby kontynuacji funkcji i sposobu zagospodarowania działek położonych po tej samej stronie ul. [...]. Działki te, jako niezabudowane, będące kompleksem rolno – leśnym, stanowią pod względem urbanistycznym odrębną całość od działek położonych po przeciwnej stronie ul. [...], będących działkami zabudowanymi. Planowana funkcja godziłaby zatem w stan istniejący. Zatem nie zostałby spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dalej organ zauważył, iż przedstawiona przez wnioskodawców prywatna analiza spornego terenu nie stanowi zaprzeczenia ustaleń organu. Zaś odnosząc się do twierdzeń wnioskodawców, że po wschodniej stronie ul. Ślepej również znajdują się działki zabudowane, w kwartale ograniczonym ul. [...],[...],[...] i [...], stwierdził iż kwartał ten znajduje się po zachodniej stronie ul. [...], co można ustalić na podstawie porównania map znajdujących się w aktach sprawy z dostępnymi powszechnie planami tej części Warszawy. Nadto organ zauważył, iż rozpatrując sprawę ustalenia warunków zabudowy należy badać jedynie stan istniejący w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, nie może opierać się na stanie, który już nie istnieje (nieobowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego), ani też na postulatach co do zabudowy i zagospodarowania terenów zawartych w studium. A. W. i M.W. w skardze wniesionej na powyższą decyzję organu odwoławczego [...] marca 2009r. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 53 ust. 1 oraz art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przez przyjęcie, że planowana inwestycja nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa oraz art. 6 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w odpowiedzi na skargę – wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, że decyzja o warunkach zabudowy - zgodnie z art. 54 pkt 2 a w zw. z art. 64 ust. 1 p.z.p. – określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków oraz wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 p.z.p. Jednym z tych warunków, uregulowanym w punkcie 1 powołanego przepisu, a zarazem stanowiącym, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w sprawie nie doszło – wbrew twierdzeniu skarżących - do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 p.z.p. przez przyjęcie, że planowana inwestycja nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa oraz art. 6 k.p.a. Oznacza to, iż Sąd nie podzielił poglądu prezentowanego w skardze, iż badanie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w oparciu jedynie o fragment terenu objętego analizą urbanistyczną, z pominięciem działek zabudowanych, dostępnych z tej samej drogi publicznej, a tym samym pozwalających określić ww wartości, jest niedopuszczalne i w konsekwencji prowadzi do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. Rozważając powyższy aspekt sprawy zdaniem Sądu rację mają skarżący, iż pojęcia "działka sąsiednia" nie należy zawężać wyłącznie do działki przylegającej bezpośrednio do terenu objętego wnioskiem i organy wcale takiego zawężenia powołanego pojęcia nie dokonały w sprawie. Art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej. Przepis ten ma na celu zapobieganie rozproszeniu zabudowy, jak i powstrzymanie zabudowy, której funkcji nie da się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zmiana zagospodarowania terenu zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa jest uzależniona od dostosowania planowanej inwestycji do określonych cech urbanistycznych i architektonicznych zagospodarowania terenu sąsiedniego. Zasada dobrego sąsiedztwa określa zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy na konkretnej działce do wyznaczonych przez istniejący w danym obszarze stan dotychczasowej zabudowy, jej cech i parametrów o charakterze urbanistycznym. Przez pojęcie "sąsiedztwa", nie należy rozumieć wyłącznie bezpośredniej styczności działki, na której ma powstać planowana inwestycja z działką sąsiednią. W piśmiennictwie prawa administracyjnego i orzecznictwie sądów administracyjnych pojęciu temu nadaje się szersze znaczenie. Oznacza to, że przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość". Innymi słowy, w pojęciu działki sąsiedniej mieszczą się nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale także te nieruchomości, które wprawdzie nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności, ale znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość Chodzi tutaj zatem o istnienie działki zabudowanej znajdującej się w okolicy działki objętej wnioskiem, która tworzy pewien harmonijny układ, oceniany z punktu widzenia urbanistyki, czyli zabudowy terenu. Przy czym całość ta nie może być pojmowana zbyt rozlegle, gdyż pojęcie sąsiedztwa narzuca pewną bliskość, ale nie może być ona wyznaczana tylko i wyłącznie przez linię graniczną. Na rozległość badanego terenu winny wpływać występujące na nim uwarunkowania faktyczne i prawne. Każdy przypadek wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. W związku z tym zadaniem właściwego organu jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Pewnym wyznacznikiem określającym granice sąsiedztwa – w ocenie Sądu – może być również regulacja § 4 rozporządzenia - stanowiąca o linii zabudowy. Na przykład obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się "jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich", czy "jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego" kiedy linia zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok. Zatem skoro obowiązująca linia nowej zabudowy winna być "przedłużeniem" czy "kontynuacją" linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, to uprawnioną jest teza, iż sąsiedztwo można ograniczyć do zabudowy istniejącej po jednej stronie drogi. Słusznie organy przy tym nie utożsamiły obszaru analizowanego z obszarem tworzącym pewną urbanistyczną całość. Mianem obszaru tworzącego pewną urbanistyczną całość w niniejszej sprawie nie można określić obszaru objętego analizą, bowiem obszar ten takiej urbanistycznej całości nie tworzy. Składa się on z obszaru zabudowanego (zurbanizowanego) i obszaru niezabudowanego (kompleksu rolno – leśnego). W sytuacji zaś, gdy obszar objęty granicami analizy nie tworzy urbanistycznej całości, to pojęcie działki sąsiedniej należało ograniczyć do części tego obszaru, w której położona jest działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszaru niezabudowanego. Dokonując zatem analizy stanu zagospodarowania wokół spornej nieruchomości nie można było uznać za działki sąsiednie działek zabudowanych znajdujących się po przeciwnej stronie ul. [...], z uwagi na fakt, iż działki te nie są położone w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość. Inaczej mówiąc, w okolicznościach tej sprawy nie można było działki sąsiedniej pojmować w tak szerokim znaczeniu, że wystarczyłoby wybrać do analizy zabudowaną działkę z obszaru zabudowanego, w sytuacji gdy teren działki inwestycyjnej z trzech stron jest terenem niezabudowanym, a jedyną istniejącą zabudową jest zabudowa po drugiej stronie drogi. Niewątpliwie zabudowa o planowanej funkcji na obszarze niezabudowanym o przeznaczeniu rolno – leśnym, przyjętym jako jej sąsiedztwo, godziłaby w zastany stan rzeczy, nie dając się pogodzić z istniejącą funkcją, co też podkreślił organ. Zamierzona zabudowa szeregowa na pewno nie tworzyłaby wśród kompleksu rolno – leśnego harmonijnej całości, zatem nie wkomponowywałaby się z charakterystycznymi tylko jej cechami i gabarytami w otaczającą ją przestrzeń. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy rozumienie sąsiedztwa ograniczającego się do obszaru niezabudowanego zostało uzasadnione potrzebą zachowania ładu przestrzennego, będącego gwarancją zasady dobrego sąsiedztwa i zagospodarowania danego terenu. Wyznacznikiem niespełnienia ustawowego wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. były zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na obszarze, na którym zlokalizowana jest działka inwestycyjna. W aspekcie całokształtu sprawy zauważenia wymaga, iż celem art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. nie było wprowadzenie automatyzmu w działanie organów, które z założenia miałoby dopuścić bądź nie do wielu inwestycji tylko dlatego, że na "terenie analizowanym" jest działka o takiej zabudowie, ale ochrona ładu przestrzennego. Takiego automatyzmu słusznie nie zastosowały w sprawie organy, które sąsiedztwo działki objętej projektowaną inwestycją określiły w zgodzie ze specyfiką okolicy. Właściwie zatem oceniły i uzasadniły, że istniejący stan zagospodarowania terenu wokół inwestycji uniemożliwia realizację planowanego przez skarżących zamierzenia inwestycyjnego. Skoro w prawidłowo określonym, jak to zostało wykazane, przez organy sąsiedztwie, brak jest zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zagospodarowania terenu, to odmowę ustalenia warunków zabudowy należało uznać za trafną. Na marginesie Sąd podniósł, że pomimo ogólnego i prawidłowego założenia, że do oceny sąsiedztwa liczy się jedynie obszar niezabudowany, organ pierwszej instancji również wykazał, że wnioskowana zabudowa odbiegałaby od pewnych cech i parametrów zabudowy istniejącej na obszarze zabudowanym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. W. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucił 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną ich wykładnię, w szczególności: a) przepisów art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej p.z.p w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, poprzez przyjęcie, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może ograniczyć badanie, czy w minimalnie wyznaczonym obszarze analizowanym, istnieją zabudowane działki, dostępnej z tej samej drogi publicznej, pozwalające na ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, jedynie do fragmentu terenu objętego analizą urbanistyczną, tj. wyznaczonej w analizie urbanistycznej strefy, z pominięciem działek zabudowanych, dostępnych z tej samej drogi publicznej, pozwalających określić ww. wartości. b) przepisów art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, poprzez przyjęcie, że za wyznacznik określający granice sąsiedztwa można przyjąć regulację § 4 ww. rozporządzenia, stanowiącą o linii zabudowy. 2. naruszenie przepisów postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 §1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy urbanistyczne obu instancji nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego, traktując tereny o odmiennych funkcjach i regulacjach prawnych - rolny (działki objęte wnioskiem) i leśny (kompleks leśny Białołęka Dworska) - zwłaszcza w kontekście możliwości zmiany przeznaczenia i zabudowy, jako jednolity obszar o funkcji rolno-leśnej oraz przyjęcie, że wnioskowana zabudowa odbiegałaby od pewnych cech i parametrów zabudowy istniejącej na obszarze zabudowanym, bez wskazania tych cech i parametrów, a przede wszystkim skonfrontowania ustaleń w analizie, w tym zakresie, z żądaniem określonym we wniosku. Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także rozpoznanie i uwzględnienie skargi w całości; gdyby jednak Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż na nie jest to zasadne, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy była interpretacja art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z dyspozycji tego przepisu wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia pięciu wskazanych tam warunków . W ust. 1 pkt. 1 tego przepisu przyjęto , że co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej , jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu . Zasada dobrego sąsiedztwa wynikająca właśnie z art. 61 ust. 1 pkt.1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia zmianę w zagospodarowaniu przestrzennym od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego . Przepisy omawianej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określają pojęcia "działki sąsiedniej". Wskazać jednak należy, że ratio legis art. 61 cyt. ustawy "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z już istniejącą na terenach gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Dlatego też przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Błędem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie jest przy tym ograniczenie analizowanego obszaru do terenów położonych po jednej stronie drogi publicznej. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust.1 okt 1 ww. ustawy według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 28.10.2008 r., sygn. akt II SA/Łd 430/08, LEX nr 499825). Podnieść w tym miejscu należy, że w wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i 7 cyt. ustawy rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...), zawarty został wymóg wyznaczenia przez organ wokół działki budowlanej obszaru analizowanego, którego granice wyznaczone być powinny na kopii mapy zasadniczej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 m (§ 3 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia). Skoro wokół działki budowlanej wyznaczyć należy tzw. obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej niż 50 metrów to oczywistym jest, że działka której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy musi znajdować się w środku tego obszaru w równej odległości od wszystkich granic tego obszaru, a więc nieuprawnionym byłoby jego wyznaczanie wbrew powyższym regułom. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. (por.wyrok NSA z 18.06.2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, LEX nr 465665). Nieuprawnionym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego było zatem ograniczenie terenu analizowanego do działek znajdujących się po tej samej stronie ulicy Ślepej, z uwagi na to, że działki znajdujące się po przeciwnej stronie ulicy nie są położone w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji ograniczenie analizy urbanistycznej do terenów położonych po jednej stronie drogi i tym samym pominięcie działek zabudowanych, dostępnych z tej samej drogi publicznej prowadzi do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co skutecznie zarzucił skarżący kasacyjnie. Jednocześnie wskazać należy, że organy administracji publicznej, a za nimi także Sąd pierwszej instancji wskazały, iż wnioskowana zabudowa odbiegałaby od pewnych cech i parametrów zabudowy istniejącej na obszarze zabudowanym, nie uzasadniając tego stanowiska w sposób pozwalający na weryfikacje takiego stanowiska. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sad Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Na koszty postępowania kasacyjnego składa się wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 250 zł, opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji – 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł oraz wynagrodzenie za czynności pełnomocnika – 180 zł.