II GZ 373/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia E. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1645/20 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi E. P. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Postanowieniem z 14 września 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1645/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił E. P. wstrzymania wykonania zaskarżonej przez nią decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] czerwca 2020 r., w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie Sąd I instancji stwierdził, że żądając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, skarżąca była zobowiązana do wykazania istnienia konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie to jest zasadne z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej (a nie jakiejkolwiek) szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Powinna ona zatem sprecyzować, na czym polega niebezpieczeństwo powstania kwalifikowanych skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz przedstawić na potwierdzenie dokumenty źródłowe dotyczące sytuacji finansowej i majątkowej. Tymczasem skarżąca w żaden sposób nie udokumentowała wniosku w odniesieniu do sytuacji finansowej i majątkowej, co uniemożliwiło Sądowi dokonanie oceny, jaki rzeczywisty wpływ będzie miało dla niej wykonanie zaskarżonej decyzji, tym bardziej, że Sąd miał na uwadze, iż skarżąca prowadzi kilka aptek ogólnodostępnych, a zaskarżona decyzja dotyczy tylko jednej z nich. Zażalenie na to postanowienie wniosła skarżąca. W zażaleniu zarzuciła naruszenie art. 61 § 1 i § 3 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie w sprawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zażalenia podniosła, że cofnięcie zezwolenia aptece "A." w T. będzie miało konsekwencje dla innych aptek skarżącej, gdyż podstawą cofnięcia zezwolenia jest cecha ogólna – utrata rękojmi. Apteki stanowią zaś główne źródło utrzymania jej rodziny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Sądu I instancji jest zgodne z prawem. Art. 61 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, (...). Rozstrzygając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd jest zatem związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których należy: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003/5, s. 18 i n.). Co zasługuje na szczególne podkreślenie w tej sprawie, obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione zostały przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, spoczywa na wnioskodawcy. Strona wnosząca o zastosowanie ochrony tymczasowej jest zobligowana wykazać, że w sytuacji wykonania decyzji, o wstrzymanie której wnioskowała, zajdzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających przyjąć, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest w stosunku do wnioskodawcy zasadne. W świetle powołanego przepisu, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uprawdopodobnienia wystąpienia negatywnych następstw wykonania aktu lub czynności. Tym samym wnioskodawca powinien przedstawić we wniosku konkretne okoliczności, a także dołączyć niego stosowne dokumenty, które pozwoliłyby sądowi ocenić prawdopodobieństwo i rozmiar szkody lub skutków finansowych powstałych w związku z egzekucją zaskarżonego aktu lub czynności. Ustawodawca zdecydował się na uzależnienie udzielenia ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków, ocena ta wymaga dla swej miarodajności dysponowania przez sąd konkretnymi i aktualnymi danymi dotyczącymi sytuacji wnioskodawcy, dopiero bowiem ich konfrontacja z ewentualnymi wynikającymi z zaskarżonej decyzji konsekwencjami, może prowadzić do stwierdzenia wystąpienia przesłanki zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zarzucić Sądowi I instancji, że dokonana przez niego analiza wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji była dowolna, czy niezgodna z wyżej opisanymi ustawowymi przesłankami. Sąd ten uznał brak wykazania konkretnych okoliczności uzasadniających w świetle art. 61 § 3 p.p.s.a. przyznanie ochrony tymczasowej. Ocena ta nie była bezpodstawna. Istotnie bowiem skarżąca we wniosku wskazała jedynie, że cofnięcie zezwolenia aptece "A." w T. będzie miało konsekwencje dla innych aptek, a apteki stanowią główne źródło utrzymania jej rodziny. Oczywiste tymczasem jest, że cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej samo w sobie wywołuje skutki negatywne dla adresata decyzji. Ustawodawca odnośnie do decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenia apteki nie wprowadził jednak odstępstwa od reguły – wyrażonej wprost w art. 61 § 1 p.p.s.a. - że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu. Ustawodawca nie przewidział też przesłanek wstrzymania tego typu decyzji według zasad innych niż określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. W Prawie farmaceutycznych wskazano jedynie przypadki w których przepis ten nie znajduje zastosowania. I tak, w myśl art. 108 ust. 4a do decyzji, o których mowa w ust. 4 (w tym do decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenia apteki), wydanych na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 4a oraz art. 103 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 3 nie stosuje się art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325). Ponieważ takiej podstawy prawnej wprost nie wskazano w zaskarżonej decyzji - zasadna jest analiza wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji i zawartych w nim argumentów pod kątem spełnienia przesłanek ustanowionych art. 61 § 3 p.p.s.a. Tymczasem skarżąca w żaden sposób nie wykazała okoliczności, których rozważenie z punktu widzenia zastosowania szeroko wyżej omówionej ochrony tymczasowej, byłoby celowe. W szczególności brak danych co do sytuacji finansowej skarżącej, które pozwoliłyby na dokonanie oceny wpływu wykonania decyzji na możliwości utrzymania rodziny. Odnosząc się z kolei do argumentu wniosku, a następnie zażalenia dotyczącego niebezpieczeństwa zakończenia prowadzenia działalności we wszystkich aptekach należących do skarżącej z powodu stwierdzonej utraty przez nią rękojmi, należy mieć na uwadze, że przy rozpoznawaniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Sąd bierze pod uwagę jedynie skutki bezpośrednie tej decyzji. W rozpoznawanej sprawie - w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej - skutkiem takim będzie wyłącznie zaprzestanie prowadzenia konkretnej apteki ogólnodostępnej "A." w T. Przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinno być zatem wykazanie niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wywołanych cofnięciem zezwolenia na prowadzenie tej konkretnej apteki ogólnodostępnej. Tego w rozpoznanym wniosku zabrakło. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że stosownie do treści art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane, na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania aktu lub czynności ma bowiem charakter wpadkowy i nie kończy postępowania w sprawie, zatem nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej (por. postanowienie NSA: z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt I OZ 381/08; z 8 maja 2014 r., sygn. akt II OZ 437/14; z 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II GZ 275/14). Skarżąca jest zatem uprawniona do złożenia ponownego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, uzasadniając go w sposób właściwy i popierając stosownymi dokumentami. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.