I OW 147/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatu G. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem G. a Powiatem W. w przedmiocie wskazania jednostki właściwej do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich A.K., K.K. oraz M.K. umieszczonych w pieczy zastępczej postanawia wskazać Powiat W. jako właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Powiat G. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Powiatem W. w przedmiocie wskazania jednostki właściwej do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich A.K., K.K. oraz M.K. umieszczonych w pieczy zastępczej. W uzasadnieniu wniosku podał, że Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z dnia 22 października 2019 r. sygn. akt [...] orzekł o umieszczeniu w trybie nagłym małoletnich A.K. (ur. [...] 2015 r.), K.K. (ur. [...] 2018 r.) i M.K. (ur. [...] 2019 r.) w rodzinnym domu dziecka, ewentualnie w innej formie pieczy zastępczej wskazanej przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...], do czasu prawomocnego zakończenia prowadzonego postępowania opiekuńczego o ustanowienie opieki prawnej i przystąpienia do wykonania orzeczenia. W dniu 23 października 2019 r. w/w małoletnie zostały umieszczone w zawodowej rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego – I. i R. P. Następnie Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z dnia 16 grudnia 2019 r. sygn. akt [...] orzekł o powierzeniu funkcji opiekuna prawnego dla małoletnich A.K., K.K. i M.K. – I. P. oraz o umieszczeniu w/w małoletnich w rodzinnym domu dziecka lub rodzinie zastępczej wskazanej przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...]. Od dnia 17 kwietnia 2020 r. przebywają one w rodzinnym domu dziecka prowadzonym przez E. i S. M. Z akt sprawy wynika, że A.K., K.K. i M.K. są córkami A.K. Ojcostwo w/w dzieci nie zostało ustalone. A.K. oraz najstarsze z jej dzieci – A.K. posiadają stały adres zameldowania przy ul. [...], [...] G., Powiat W. Maja i K.K. nie posiadają adresu stałego zameldowania. A.K. oraz wszystkie jej córki posiadają adres czasowego zameldowania w siedzibie Domu Dla [...] w P. przy ul. [...]. A.K. jest osobą bezdomną, prowadzi wędrowny tryb życia. Ostatnie miejsce stałego pobytu posiadała w miejscowości G., gdzie zamieszkiwała w mieszkaniu komunalnym do dnia 22 sierpnia 2014 r. Przed przyjazdem do M. przebywała m.in. w Domu dla [...] w K., Domu [...] w P. oraz [...] Centrum Pomocy [...]. Koszty ich pobytu w Domach w P. i K. ponosił MGOPS w G. (Powiat W.). Wyżej wymieniona pobierała wypłacane przez MGOPS w G.: zasiłek stały, zasiłek pielęgnacyjny, świadczenie rodzicielskie oraz świadczenia rodzinne wraz z dodatkami. Objęta była także przez w/w Ośrodek ubezpieczeniem zdrowotnym. A.K., wraz z córkami, przebywała na terenie powiatu G. od dnia 15 sierpnia 2019 r. do października 2019 r. Pierwotnie, do połowy października 2019 r., zamieszkała ona u koleżanki w M. Po wyprowadzce przez 2 tygodnie zamieszkiwała wraz z nowopoznanym mężczyzną w Hotelu [...] w [...], a następnie u jego rodziny. Obecne miejsce zamieszkania A.K. jest nieznane. Wyżej wymieniona jest osobą niepełnosprawną intelektualnie, częściowo ubezwłasnowolnioną, posiada kuratora w osobie M.K. (zam. ul. [...]). Powiat G. podał, że właściwość w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinnym domu dziecka określa art. 191 ust. 1-3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1111 ze zm.). W pierwszej kolejności wydatki te ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 1). Dopiero, jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały (art. 191 ust. 2). W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 3). Ustalenie powiatu właściwego w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka wymaga wyjaśnienia dwóch kwestii – umieszczenia w pieczy zastępczej po raz pierwszy oraz miejsca zamieszkania dziecka przed tym umieszczeniem. Zauważyć przy tym należy, że ustawa o wpieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem "miejsca zamieszkania" nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm., dalej w skrócie "K.c."). Zgodnie z art. 26 § 1 K.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców, albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. W świetle art. 26 § 2 K.c., jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Przepis art. 25 K.c. stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania decydują zatem dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania – corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu – animus). W piśmiennictwie podkreśla się, że dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby trwało przez dłuższy czas, ani zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O miejscu zamieszkania rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego z zamiarem takiego przebywania. W ocenie Powiatu G., w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie można ustalić miejsca zamieszkania małoletnich A.K., K.K. i M.K. z uwagi na ciągle przemieszczanie się ich matki – A.K. Wyżej wymieniona, po opuszczeniu G., zamieszkiwała w różnych miejscach, w tym w kilku domach dla samotnych matek. Na terenie Powiatu G. przebywała jedynie przez okres ok. 2 miesięcy, jednak bez zamiaru stałego pobytu i posiadania swojego centrum życiowego. W tej sytuacji niemożliwe jest zastosowanie art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej i konsekwencji w sprawie należy zastosować art. 191 ust. 2 tej ustawy. Z uwagi na niemożność ustalenia miejsca zamieszkania małoletniej A.K. przed umieszczeniem w pieczy zastępczej i posiadanie adresu stałego zameldowania na terenie powiatu W., przyjąć należy, że do ponoszenia wydatków na jej opiekę i wychowanie w pieczy zastępczej właściwym jest powiat miejsca jej ostatniego zameldowania na pobyt stały, tj. Powiat W. Z kolei w odniesieniu do małoletnich K.K. i M.K. – z powodu niemożności ustalenia miejsca zamieszkania przed umieszczeniem w pieczy zastępczej oraz brak adresu stałego zameldowania w/w dzieci – należy powołać się na adres stałego zameldowania ich matki i uznać właściwość do ponoszenia kosztów przez Powiat W. Powiat W. w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie Powiatu G. jako organu właściwego w tej sprawie. W uzasadnieniu odpowiedzi powołał treść art. 191 ust. 1-3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz art. 25 i art. 26 § 1 i § 2 Kodeksu cywilnego. Wskazał, że Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z dnia 22 października 2019 r. sygn. akt [...] orzekł o umieszczeniu w trybie nagłym małoletnich A.K., K.K. i M.K. w rodzinnym domu dziecka, ewentualnie w innej formie pieczy zastępczej, uznając się za właściwy w sprawie. Z sentencji tego postanowienia wynika również, jakie było miejsce zamieszkania w/w małoletnich przed umieszczeniem ich w pieczy zastępczej (M. [...]). Ponadto z pisma Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z dnia 5 listopada 2019 r. wynika, że A.K. przed umieszczeniem dzieci w pieczy zastępczej kilkakrotnie zgłaszała się do Ośrodka z prośbą o pomoc w uzyskaniu schronienia i wsparcie finansowe, co świadczy o zamiarze osiedlenia się na terenie gminy M. Powiat W. podał, że w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że miejscem zamieszkania małoletnich wraz z matką przed umieszczeniem w pieczy zastępczej była miejscowość M., ul. [...] (Powiat G.). W konsekwencji jest zatem możliwe ustalenie powiatu właściwego do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem małoletnich w rodzinie zastępczej na podstawie art. 191 ust. 1 cyt. ustawy i odwołanie się do kryterium miejsca ostatniego zameldowania małoletnich na pobyt stały – zgodnie z art. 191 ust. 2 cyt. ustawy – nie znajduje zastosowania. W ocenie Powiatu W., w przedmiotowej sprawie powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich A.K., K.K. oraz M.K. umieszczonych w pieczy zastępczej jest zatem Powiat G. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Powiatem G. a Powiatem W. w przedmiocie wskazania jednostki właściwej do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich A.K., K.K. oraz M.K. umieszczonych w pieczy zastępczej. Właściwość jednostek organizacyjnych w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej określa art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Stosownie do ust. 1 pkt 1 powołanego przepisu, wydatki te ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Natomiast jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). W rozpoznawanej sprawie, w związku z ustaleniem, że umieszczenie małoletnich A.K., K.K. oraz M.K. w pieczy zastępczej miało miejsce po raz pierwszy na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 22 października 2019 r. sygn. akt [...], należało rozważyć, czy można ustalić miejsce zamieszkania w tym okresie, tj. przed 22 października 2019 r. – matki w/w małoletnich – A.K., z którą wówczas zamieszkiwały. Ojcostwo w/w dzieci nie zostało ustalone. A.K. oraz małoletnia A.K. posiadają stały adres zameldowania przy ul. [...], [...] G., Powiat W. Małoletnie M.K. i K.K. nie posiadają adresu stałego zameldowania. Zauważyć należy, iż ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 26 § 1 K.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. W świetle tego przepisu, miejsce zamieszkania A.K. przed dniem 22 października 2019 r. było zatem również miejscem zamieszkania jej małoletnich dzieci. Z art. 25 K.c. wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe. Innymi słowy, o uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Miejscem zamieszkania jest zatem miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy – wbrew twierdzeniu Powiatu W. – nie można przyjąć, że przed dniem 22 października 2019 r. miejscem zamieszkania A.K., a w konsekwencji (na podstawie art. 26 § 1 K.c.) także jej małoletnich dzieci, była miejscowość M. (ul. [...]) w Powiecie G. Z akt sprawy wynika bowiem, że matka małoletnich jest osobą bezdomną i prowadzi wędrowny tryb życia. Nie ma sprecyzowanych planów co do swojego miejsca zamieszkania i ześrodkowania swoich interesów życiowych, skutkiem czego była częsta zmiana miejsc pobytu. A.K. ostatnie miejsce stałego pobytu posiadała w miejscowości G., gdzie zamieszkiwała w mieszkaniu komunalnym do dnia 22 sierpnia 2014 r. Przed przyjazdem do M. przebywała m.in. w [...] Centrum Pomocy [...], Domu [...] w P. oraz Domu dla [...] w K. Następnie, wraz z córkami, przebywała na terenie powiatu G. od dnia 15 sierpnia 2019 r. do października 2019 r. Do połowy października 2019 r. zamieszkiwała u swojej koleżanki w M. przy ul. [...]. Następnie przez 2 tygodnie zamieszkiwała wraz z nowopoznanym mężczyzną w Hotelu [...] w [...]. Wskazane pobyty miały charakter krótkotrwały i nie świadczyły o podjęciu czynności świadczących o woli koncentracji swoich spraw życiowych. Wobec powyższego uznać należy, iż w niniejszej sprawie nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania A.K., a przez to miejsca zamieszkania jej małoletnich córek, a więc w sprawie nie może być zastosowany art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W konsekwencji właściwość powiatu zobowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich A.K., K.K. oraz M.K. umieszczonych w pieczy zastępczej należy określić na podstawie art. 191 ust. 2 tej ustawy, a więc w oparciu o ostatnie miejsce zameldowania dziecka na pobyt stały. Małoletnia A.K. posiada adres zameldowania na pobyt stały przy ul. [...], [...] G. (Powiat W.). Z tego powodu powiatem właściwym do ponoszenia w/w kosztów wobec A.K. jest Powiat W.. W okolicznościach faktycznych tej sprawy należało przyjąć, iż Powiat W. będzie również właściwy w odniesieniu do małoletnich K.K. i M.K.. Wprawdzie w/w małoletnie nie posiadają adresu zameldowania na pobyt stały, to jednak w tej konkretnej sytuacji należy odnieść się do adresu stałego zameldowania ich matki (ul. [...], [...] G.) i za właściwy do ponoszenia kosztów wobec nich uznać Powiat W. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.