II SA/Bd 1052/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Joanna Janiszewska - Ziołek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 23 sierpnia 2022 r. nr KO.411.1326.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Wójt Gminy L., działając na podstawie 20 w zw. z art. 3 pkt 11 i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. z 2022, poz. 615, dalej jako: "u.ś.r."), decyzją z [...] lipca 2022 r. nr [...] odmówił P. S. (dalej jako: "Skarżący") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad babcią T. S.. Organ, wskazując na przeprowadzony wywiad środowiskowy ustalił, że T. S. jest wdową, obie jej córki zmarły, zamieszkuje z wnukiem (Skarżącym). Jest osobą niepełnosprawną, której usunięto jej guza jelita grubego, ponadto choruje na zwyrodnienie kręgosłupa i ma problemy neurologiczne. Porusza się samodzielnie. W wykonywaniu niektórych czynności dnia codziennego wymaga pomocy innych osób. Utrzymuje się z emerytury i zasiłku pielęgnacyjnego. W czasie wywiadu środowiskowego ustalono, że T. S. stara się wykonywać lżejsze prace domowe samodzielnie. W niektórych czynnościach życiowych pomoc świadczy jej Skarżący. Pomoc ta wygląda w następujący sposób: ok. godziny 7:00 T. S. wstaje i idzie do łazienki celem wykonania porannej toalety. W godzinach 8.00-9.00 wnuk przygotowuje jej śniadanie, które spożywa samodzielnie. Sprzątanie mieszkania, robienie zakupów i palenie w piecu (w okresie zimowym) Skarżący wykonuje w godzinach od 9.00 do 12.00. Około godziny 13.00 Skarżący pomaga babci w przygotowaniu obiadu, a po obiedzie sprząta. Godziny wieczorne to przygotowanie kolacji, pościelenie łóżka. Z ustaleń organu wynika, że pomoc babci zajmuje skarżącemu około 6 godzin na dobę oraz, że niepełnosprawna z uwagi na rodzaj schorzeń może zostawać bez opieki na kilka godzin. W ocenie organu I instancji z zebranego materiału dowodowego wynika, że zakres sprawowanej opieki nad babcią przez Skarżącego nie stanowi przeszkody do podjęcia zatrudnienia pod warunkiem, że będzie to praca wykonywana w pobliżu miejsca zamieszkania, tak by była możliwość łączenia pracy z opieką nad babcią. Organ wywiódł ponadto, że nie została spełniona przesłanka do przyznania świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1 b u.ś.r., gdyż Skarżący nie posiada dokumentów potwierdzających, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki (Teresy Skalskiej) powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub przed 25 rokiem życia w przypadku nauki w szkole lub szkole wyższej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, decyzją z [...] sierpnia 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy ww. decyzję Wójta. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zwróciło uwagę, że organ I instancji pomimo wyrażonego przez SKO w decyzji z [...] czerwca 2022 r., [...], stanowiska co do interpretacji art. 17 ust. 1 b u.ś.r. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, wydając zaskarżoną decyzję wskazał jako jedną z przyczyn odmowy przyznania świadczenia brak spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b. u.ś.r. Kolegium podkreśliło, że przywołanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji omawiany art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W związku z tym, organ I instancji orzekając w przedmiotowej sprawie powinien był przy ocenie spełniania warunków do przyznania świadczenia przez Skarżącego nie uwzględniać przepisu art. 17 ust. 1b w części która została uznana za niekonstytucyjną. Kolegium podzieliło natomiast stanowisko organu I instancji co do tego, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że zakres sprawowanej opieki nad babcią nie wskazuje na konieczność rezygnacji przez Skarżącego z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną. W ocenie Kolegium podejmowane przez Skarżącego czynności w ramach opieki nad babcią jak sprzątanie, palenie w piecu, robienie zakupów, przygotowanie lub pomoc w przygotowaniu posiłków, mogą być wykonywane poza godzinami pracy. W skardze do Sądu na powyższą decyzję Skarżący, wnosząc o jej uchylenie, zarzucił jej: 1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez Organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącego a sprawowaną przez niego opieką nad babcią oraz że zakres opieki świadczonej przez skarżącego nie wypełnia dyspozycji przepisu; 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik spawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącego nad babcią. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna.. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowił przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615; ze zm.; dalej jako "u.ś.r."). Przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W realiach niniejszej sprawy bezspornej jest to, że babcia Skarżącego jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a Skarżący pozostaje w gronie osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie uznało również, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. ograniczający możliwość przyznania świadczenia do sytuacji gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po 25 roku jego życia, nie mógł stanowić przeszkody do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I instancji. W świetle bowiem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. akt K 38/13, w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż przewidziano w przepisie art. 17 ust. 1b u.ś.r., oceny spełniania przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności. Organ odwoławczy jako powód odmowy przyznania stronie wnioskowanego świadczenia wskazał na brak związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez Skarżącego czy też niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią. Sąd podziela zasadniczo to stanowisko. Z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że osoba ubiegająca oświadczenie pielęgnacyjne musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, który czyni konieczną rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. W realiach rozpoznawanej sprawy istotnego znaczenia nabiera w konsekwencji ocena czy zakres i rozmiar sprawowanej przez Skarżącego opieki nad niepełnosprawną babcią wypełnia ustawowe przesłanki, warunkujące przyznanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, a także związana z tą oceną kwestia istnienia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia. W słowniku wyrażeń ustawowych, znajdującym w art. 3 u.ś.r. w pkt 21, zwarto legalną definicję pojęcia znacznego stopienia niepełnosprawności. Pod pojęciem tym rozumie się: a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach, d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów, e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Przytoczony przepis art. 3 pkt 21 u.ś.r. odsyła zatem do ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 573 z późn. zm.), która w art. 4 ust. 1 stanowi, że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Jednocześnie w § 29 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 857, rozporządzenie wydane na podstawie art. 6c ust. 9 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych), określono standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, które zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące: 1) niezdolność do pracy - co oznacza całkowitą niezdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu fizycznego, psychicznego lub umysłowego naruszenia sprawności organizmu; 2) konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem; 3) konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych. W § 29 ust. 2 powyższego rozporządzenia wskazano, że przez długotrwałą opiekę i pomoc w pełnieniu ról społecznych rozumie się konieczność jej sprawowania przez okres powyżej 12 miesięcy w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3. Zestawiając przedstawioną powyżej regulację z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie sposób, zdaniem Sądu, wywieść uprawnienia organów rozpatrujących sprawę wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego do kwestionowania orzeczenia o niepełnosprawności. Brak też podstaw do tego aby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uzależniać od tego, czy niepełnosprawny legitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest osobą "leżącą", "niezdolną do samoobsługi" czy "niewymagającą stałej opieki". Ocena stanu osoby wymagającej opieki należy do Do tego rodzaju ocen uprawnione są organy orzekające o niepełnosprawności danej osoby, a nie organy orzekające o przyznaniu świadczenia innej osobie, tj. osobie która twierdzi, że opiekuje się osobą niepełnosprawna. Z drugiej strony samo posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przesądza automatycznie, że każdy, zajmujący się osobą legitymującą się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uniemożliwia zatrudnienie. Na tej samej zasadzie należy przyjąć, że orzeczenie to automatycznie nie oznacza istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. W tym kontekście w ramach oceny zasadności wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotnego znaczenia nabiera zbadanie zakresu opieki sprawowanej nad niepełnosprawną w stopniu znacznym osobą przy jednoczesnym zastrzeżeniu, że w ramach tego badania organ nie powinien dokonywać oceny zasadności wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ani formułować dodatkowych wymagań jakie spełniać ma niepełnosprawny (np. wymogu aby był osobą leżącą czy niezdolną do samoobsługi). Innymi słowy przedmiotem badania i oceny organów nie powinno być wprost to, czy ze względu na stan zdrowia osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga opieki wykluczającej równoległe zatrudnienie lub podjęcia pracy zarobkowej przez jej opiekuna, lecz przede wszystkim badać i ocenić należy to, czy zakres faktycznie sprawowanej opieki pociąga za sobą konieczność rezygnacji przez opiekuna z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (lub stanowi przeszkodę do jej podjęcia). Ustalenia faktyczne powinny zatem koncentrować się nie tyle wprost na tym, jakiej opieki osoba niepełnosprawna potrzebuje lecz przede wszystkim na tym, jaką opiekę otrzymuje ona od opiekuna ubiegającego się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (wyrok WSA w Gliwicach z 4 sierpnia 2022 r., II SA/Gl 745/22, por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 lutego 2022 r. sygn. II SA/Bd 1238/21, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W przedmiotowej sprawie Kolegium podnosząc brak związku przyczynowo – skutkowego skupiło się przede wszystkim na charakterze czynności wykonywanych przez Skarżącego tj. na wykonywaniu przez niego w ramach opieki nad babcią czynności dnia codziennego (w przedmiotowej sprawie są to: palenie w piecu, sprzątanie, robienie zakupów, przygotowywanie posiłków). Tymczasem z powołanych wyżej przepisów wynika, że także zależność danej osoby od otoczenia w zakresie prowadzenia gospodarstwa domowego jest jedną z okoliczności pociągających za sobą konieczność sprawowania nad nią opieki tj. kwalifikujących tą osobę jako osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym (por. § 29 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności). Sam fakt wykonywania w ramach opieki wyłącznie "czynności dnia codziennego" nie wyklucza zatem istnienia ww. związku przyczynowo – skutkowego. Tym niemniej w uzasadnieniu Kolegium wskazano także, że czas, jaki Skarżący poświęca na sprawowanie opieki jest ograniczony do 6 godzin na dobę. Połączenie zatem tych dwóch czynników – rodzaju czynności wykonywanych w ramach opieki (czynności życia codziennego, a więc czynności z zasady niewykluczających podejmowania poza opieką dalszego wysiłku fizycznego czy psychicznego w ramach pracy zawodowej) oraz czasu opieki (6 godzin) koncentrującego się w jednej porze dnia (od ok. godziny 8 do godziny 13) pozwala przyjąć, że sprawowanie przez Skarżącego opieki nad niepełnosprawną babcią nie wyklucza możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia. W tej sytuacji zasadny i nie przekraczający granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) jest wniosek Kolegium o braku istnienia związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną babcią i rezygnacją przez Skarżącego z podejmowania zatrudnienia. W ocenie Sądu zebrany materiał dowodowy jest wystarczający dla stwierdzenia, że zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez Skarżącego nad niepełnosprawną babcią jest do pogodzenia z równoczesnym podjęciem przez niego zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasowym. Należy zauważyć, że Skarżący ustalonego stanu faktycznego w żaden sposób nie kwestionuje. Przy braku przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów przez organy nie można natomiast uznać, że sama okoliczność, że organy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wyciągnęły odmienne wnioski, niż oczekiwał Skarżący jest naruszeniem wskazanych przez niego przepisów postępowania. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329,), Sąd oddalił skargę.