VII SA/Wa 249/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Grzegorz Antas, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 października 2020r. sprawy ze skargi M. W. i G. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę UZASADNIENIE Przedmiotem skargi M. W. i G. W. ("skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") znak: [...] z [...] listopada 2019 r. wydana w trybie nadzwyczajnym, uregulowanym w art. 154 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w następującym stanie faktycznym i prawnym: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("[...] WINB") decyzją znak: [...] z [...] czerwca 2014 r. po rozpatrzeniu odwołania skarżących utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB") nr [...] z [...] marca 2011 r., nakazującą G. i M.W. rozbiórkę budynku mieszkalnego o pow. 54,77 m² usytuowanego na terenie działki nr [...] (nr ogrodu nr .[, stanowiącej urządzony Rodzinny Ogród Działkowy "[...]", znajdującej się w granicach miasta [...] przy ul. [...]. Podstawę materialnoprawną tego orzeczenia stanowił art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409; "Prawo budowlanego"). Powodem jego zastosowania było ustalenie, że ww. obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, a także – niewykonanie przez skarżących – inwestorów obowiązków określonych w postanowieniu z [...] czerwca 2010 r., wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Pismem z [...] stycznia 2018 r. skarżący wnieśli o uchylenie ww. decyzji [...]WINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w oparciu o art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., "k.p.a."). W uzasadnieniu wniosku wskazali m.in. na to, że istnieje możliwość legalizacji objętej wskazanymi decyzjami zabudowy; stwarza taką możliwość zmiana planu miejscowego mająca miejsce po wydaniu decyzji rozbiórkowej. [...] WINB wszczął postępowanie z tego wniosku; dalej decyzją znak: [...] z [...] września 2019 r., na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., odmówił uchylenia własnej decyzji o znaku [...] z [...] czerwca 2014 r. W uzasadnieniu orzeczenia [...] WINB podał m.in., że decyzja objęta postępowania (tzw. nakazowa) nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, a tylko do takich znajduje zastosowanie tryb z art. 154 k.p.a. Pismem z [...] października 2019 r. skarżący, z zachowaniem terminu, wnieśli odwołanie od decyzji organu I instancji. Po rozpatrzeniu tego odwołania GINB [...] listopada 2019 r. wydał wskazaną na wstępie decyzję o znaku [...], którą utrzymał w mocy decyzję [...] WINB znak: [...] z [...] września 2019 r. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że przepis art. 154 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wskazał, że zgodnie z wyrokiem NSA z 23 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1529/14, ocena tego, czy strona nabyła lub nie nabyła z niej prawa powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej. Oznacza to, iż określenie charakteru prawnego tej decyzji należy do kategorii prawnej, a nie wynika z rozsądku czy ze znaczenia językowego. I dalej GINB podał, że do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., nie należą decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo. Stwierdził w efekcie, że w przypadku decyzji nakazującej rozbiórkę wykluczona jest dopuszczalność jej zmiany bądź uchylenia na podstawie ww. art. 154. GINB zauważył także, że decyzja PINB z [...] marca 2011 r., utrzymana w mocy decyzją [...] WINB z [...] czerwca 2014 r., została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 154 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę. Wskazał też, że przystępując do rozpatrzenia wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 k.p.a., organ administracji musi ustalić, czy decyzja, której wniosek dotyczy jest decyzją związaną, czy też nie. Jeśli wniosek dotyczy decyzji związanej, to jej zmiana w trybie art. 154 k.p.a. jest co do zasady niedopuszczalna. Zbędne jest w takim przypadku dokonywanie przez organ administracji oceny, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W konsekwencji GINB przyjął za organem I instancji, że z uwagi na charakter prawny decyzji objętej wnioskiem, zastosowanie art. 154 k.p.a. nie może mieć miejsca. Odnosząc się do stanowiska skarżących organ ten podał zaś, że zmiana stanu prawnego, nawet korzystna dla strony, nie uzasadnia zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. Ostateczna decyzja administracyjna konkretyzuje prawa i obowiązki jednostki w określonym stanie faktycznym i prawnym. Mając na uwadze zasadę trwałości decyzji ostatecznych, zmiany występujące po jej wydaniu nie mogą prowadzić do jej uchylenia, chyba że ustawodawca wyraźnie dopuściłby taką możliwość. Adresat ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego powinien niezwłocznie przystąpić do jej wykonywania. Uchylenie takiej decyzji w związku z okolicznościami zaistniałymi po jej wydaniu byłoby w istocie premiowaniem jednostki za niewykonywanie ostatecznej decyzji administracyjnej. Również zmiana stanu faktycznego nie jest okolicznością uzasadniającą zastosowanie art. 154 k.p.a., co więcej - może wyłączać możliwość zastosowania tego przepisu. W skardze do Sądu na ww. decyzję GINB, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący zarzucił naruszenie art. 154 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; tj. przyjęcie, że nie zaszły okoliczności uzasadniające uchylenie decyzji w przedmiocie rozbiórki, choć za uchyleniem takowego aktu przemawia słuszny interes skarżących. Wskazali, że decyzja rozbiórkowa nie została wykonana, chcieliby uchylić skutki tego orzeczenia. W takiej sytuacji zastosowanie ww. art. 154 powinno być możliwe. Wskazali jednocześnie na to, że nie istnieje obecnie Ogród Działkowy "[...]"; budynek jest położony na działce budowlanej; nastąpiła zmiana planu miejscowego pozwalająca na jego zalegalizowanie. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o oddalenie skargi; podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna; zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja GINB znak: [...] z [...] listopada 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję [...] WINB z [...] września 2019 r. o odmowie uchylenia decyzji tego ostatniego organu z [...] czerwca 2014 r. Decyzją z [...] czerwca 2014 r. [...] WINB utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] marca 2011 r., nakazującą skarżącym rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku. Powodem wydania kwestionowanego przez skarżących nakazu rozbiórki (decyzja [...] WINB z [...] czerwca 2014 r.) było nieprzedstawienie przez skarżących – inwestorów dokumentów niezbędnych do legalizacji zrealizowanej bez pozwolenia na budowę zabudowy, w tym (w odpowiedniej ilości egzemplarzy) projektu budowlanego, a także decyzji o warunkach zabudowy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że obowiązki nałożone na skarżących postanowieniem PINB z [...] czerwca 2010 r. nie zostały wykonane w żadnym zakresie; co więcej skarżący nie uzyskali decyzji o warunkach zabudowy ([...] lipca 2011 r. została wydana z wniosku M. W. decyzja nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla objętego ww. decyzjami nadzoru budowlanego budynku, usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]; stała się ona ostateczna, v. decyzja SKO w [...] z [....] sierpnia 2011 r., nr [...]). To też, po stwierdzeniu samowoli budowlanej, skutkowało zastosowaniem art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia GINB stanowi art. 154 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone w tym trybie stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego i umożliwia wzruszenie decyzji ostatecznych. Przy czym, eliminacja decyzji ostatecznej w drodze wznowienia postępowania, czy też stwierdzenia jej nieważności, dotyczy decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi. Przepis art. 154 k.p.a. (jak i art. 155 Kodeksu) dotyczy zaś wzruszenia (uchylenia lub zmiany) decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych – nie dotkniętych żadnymi "błędami". Co ważne, przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 k.p.a. - w przeciwieństwie do postępowania głównego - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy w danych okolicznościach sprawy zachodzą przesłanki wymienione w § 1 tego artykułu. Zatem, zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. jest możliwa, jeżeli decyzja ta jest decyzją ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Dopiero łączne wystąpienie wymienionych przesłanek uprawnia organ do zastosowania ww. art. 154. W orzecznictwie sądów administracyjnych jak i doktrynie zgodnie podkreśla się, że wskazane w art. 154 § 1 k.p.a. przesłanki mają charakter równoważny, co oznacza, że muszą one zostać spełnione łącznie, a niezaistnienie jednej z nich skutkuje niemożnością zmiany lub uchylenia decyzji. Na to też zwrócił uwagę GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, prawidłowo przyjmując, że wniosek skarżących dotyczy decyzji, która ww. przesłanek nie spełnia. I tak, prawidłowo organ ten wskazał, że decyzja [...] WINB z [...] czerwca 2014 r. nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Rozważając to zagadnienie zauważyć trzeba, że przez nabycie prawa z decyzji ostatecznej należy rozumieć każde przysporzenie w sferze prawnej. W przypadku decyzji, na mocy której nałożono na stronę obowiązek, tym przysporzeniem w sferze prawnej jest skonkretyzowanie co do treści i rozmiaru spoczywającego na stronie obowiązku. "Nabycie praw" użyte w omawianym przepisie należy bowiem rozumieć szeroko przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony stanowi rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawo". Decyzja o nakazie rozbiórki nie jest więc decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. Decyzja wydana w trybie art. 48 Prawa budowlanego jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek, a to powoduje, że nie jest dopuszczalne jej wzruszenie w trybie art. 154 k.p.a. Nie jest bowiem zachowana podstawowa przesłanka uregulowana w tym przepisie (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 624/18). Nadto, wskazana decyzja [...] WINB z [...] czerwca 2014 r. ma charakter decyzji związanej, co także uniemożliwia jej wzruszenie w omawianym trybie. Uwzględnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony (a więc kolejnej z przesłanek, od której zaistnienia uzależnione jest zastosowanie art. 154), może bowiem nastąpić tylko w sprawie, której charakter na to pozwala. Wzruszenie decyzji ostatecznej w oparciu o art. 154 k.p.a. jest w konsekwencji możliwe wyłącznie w sprawach, w których ustawodawca przyznał organom pewną swobodę działania. Natomiast w sytuacjach, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca organom określone rozwiązanie, art. 154 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Uchylenie lub zmiana decyzji w omawianym trybie może mieć więc miejsce jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Zatem, w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane. Z decyzją związaną mamy zaś do czynienia wówczas, gdy organ administracji (działając zgodnie z prawem) ma obowiązek wydać rozstrzygnięcie określonej treści. O tym, czy dana decyzja jest tzw. decyzją związaną decyduje więc przepis prawa, na podstawie którego decyzja ta została wydana. Przystępując do rozpatrzenia wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 k.p.a., organ administracji publicznej musi więc także ustalić, czy decyzja, której wniosek dotyczy jest decyzją "nadającą się" do wzruszenia. Jeśli wniosek dotyczy decyzji związanej, to jej zmiana w trybie art. 154 k.p.a. jest z tej przyczyny także niemożliwa i niedopuszczalna (por. wyrok NSA z 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1693/11). Tym samym w pełni uprawnione jest stwierdzenie, że w trybie art. 154 k.p.a. nie można wzruszyć każdej decyzji ostatecznej, a jedynie taką, która wydana jest na podstawie przepisu prawa opartego na uznaniu administracyjnym. Analizując to zagadnienie w okolicznościach niniejszej sprawy GINB słusznie dostrzegł, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tylko uprawniony, lecz nadto zobligowany do wydania nakazu rozbiórki. Na tej też podstawie prawidłowo ocenił, że kwestionowana przez skarżących decyzja [...] WINB z [...] czerwca 2014 r. ma charakter związany, jej uchyleniu bądź zmianie sprzeciwia się bowiem art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Z tego ostatniego (w brzmieniu znajdującym zastosowanie w sprawie) wynika, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 (tj. przedstawienia w wyznaczonym terminie wskazanych w nim dokumentów), stosuje się przepis ust. 1. Stosownie zaś do art. 48 ust. 1, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z tych przyczyn Sąd w całości podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji; zgadza się z GINB, że z uwagi na charakter decyzji [...] WINB z [...] czerwca 2014 r., jej wzruszenie w oparciu o art. 154 k.p.a. nie jest możliwe. Jednocześnie Sąd zauważa, że w tej sytuacji brak było jakichkolwiek podstaw, aby w toku postępowania zakończonego decyzją GINB, organy orzekające zajmowały się okolicznościami podnoszonymi przez skarżących, a mającymi - w ich ocenie - przemawiać za wzruszeniem decyzji zobowiązującej ich do wykonania rozbiórki. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.