I SA/Wa 2336/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Joanna Skiba, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2019 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania za udział 3/8 części w nieruchomości ozn. jako działka ewid. nr [...] z obrębu [...], o pow. [...] uregulowanej obecnie w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność Gminy Miejskiej [...], zajętej pod drogę publiczną (gminną) ul. [...] w [...], w wysokości [...] (pkt 1), przyznaniu ustalonego odszkodowania na rzecz [...] (pkt 2) i zobowiązaniu Prezydent [...], reprezentującego Gminę Miejską [...] do wypłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 3). Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: [...] wnioskiem z [...] lipca 2005 r. wystąpiła do Starostwa Powiatowego w [...] o ustalenie odszkodowania za grunty przeznaczone pod drogę publiczną – ul. [...] (działka nr [...] z obrębu [...]) w [...]. Do akt sprawy załączone zostały m.in. dokumenty potwierdzające następstwo prawne po dawnych właścicielach nieruchomości. Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2011 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] dla której prowadzony jest zbiór dokumentów Zd nr [...], wchodzącej w skład drogi gminnej stanowiącej część ul. [...] w [...]. Starosta [...] ujawnił przysługujące mu prawo własności do w. działki nr [...] z obrębu [...] w dziale II księgi wieczystej [...]. Działy III i IV wolne są od wpisów. Z akt sprawy wynika, że [...] scedowała na rzecz cesjonariusza - [...] przysługującą jej wierzytelność, tj. prawo do ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu utraty gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną, stanowiącego część ul. [...] w [...], ozn. jako działka nr [...] z obrębu [...]. Starosta [...] ostateczną decyzją częściową z [...] listopada 2017 r. nr [...] orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz [...] za udział 4/8 części ww. nieruchomości. Następnie decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz [...] za udział 3/8 części ww. nieruchomości położnej w [...] ozn. jako działka [...] w kwocie [...]. Wcześniejsze decyzje Starosty [...] z [...] grudnia 2016 r. nr [...] oraz z [...] listopada 2017 r. nr [...] ustalające odszkodowanie zostały uchylone przez Wojewodę [...] odpowiednio decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...] oraz z [...] września 2018 r. nr [...]. Gmina Miejska [...] wniosła odwołanie od decyzji z [...] listopada 2019 r. zarzucając nieprawidłowości w sporządzonej wycenie oraz uchybienia proceduralne mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wojewoda [...] rozpoznając sprawę stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Organ wskazał, że na zlecenie organu I instancji został wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego [...] (uprawnienia nr [...]) operat szacunkowy z [...] czerwca 2019 r., w którym określono wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...], tj. [...]. Organ I instancji dokonał oceny formalnoprawnej ww. operatu szacunkowego i uznał, że operat ten został sporządzony dla właściwego celu, tj. określenia wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę publiczną, na podstawie art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 październik 1998 r. oraz jest zgody z obowiązującymi przepisami prawa. Sporządzony operat jest spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe, nie zawiera on błędów formalnych. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, organ administracyjny nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jedynie zbadać operat szacunkowy pod względem formalnym, tj. czy operat taki został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymaganą przepisami prawa treść oraz czy nie zawiera niejasności, pomyłek, czy braków. Wojewoda [...] stwierdził, że analiza ww. operatu szacunkowego z [...] czerwca 2019 r. w trakcie postępowania odwoławczego nie wykazała braków formalnych, błędów obliczeniowych, ani istotnych wewnętrznych niespójności sporządzonej wyceny. Jest on zgodny z przepisami obowiązującego prawa, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Odnosząc się do ponadto zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji uznał, że są one bezzasadne. Zdaniem Wojewody organ I instancji dokładnie wyjaśnił stan faktyczny, opisując wyczerpująco przebieg sprawy i zebrany materiał dowodowy. Po analizie sporządzonego operatu stwierdzono, że jest on wykonany prawidłowo i ma wartość dowodową. Postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Starosta [...] wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, zawiadamiając strony pisemnie o każdym etapie prowadzonego postępowania administracyjnego i wyznaczając terminy według k.p.a. do złożenia wyjaśnień oraz nowych dowodów. Gmina Miejska [...] wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie: 1. art. 153 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 2 i ust. 3 w zw. z § 36 ust. 1 i ust. 4 w zw. z § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.) poprzez oparcie się na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie rynkowej nieruchomości, stanowiącej ww. działkę ewidencyjną położoną w [...], co miało wpływ na ustalenie wysokości należnego odszkodowania, a tym samym na rozstrzygnięcie sprawy, 2) art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]. Skarżąca podkreśliła w szczególności, że rzeczoznawca przy wycenie przedmiotowej nieruchomości wykorzystała do porównania transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych położonych na terenie rynku ograniczonego do miast powiatowych aglomeracji [...]. W każdym z tych miast, w zależności od lokalnej specyfiki, wartości nieruchomości kształtują się w bardzo szerokich przedziałach cenowych. Z bazy danych wybrała 11 nieruchomości, z których tylko jedna jest położona w [...]. Nadto posiadają one powierzchnię kilka razy większą lub kilka razy mniejszą od powierzchni wycenianej działki. Nieruchomości oznaczone nr [...] w zestawieniu transakcji nieruchomości (str. 15 operatu) powinny zostać odrzucone. Skarżąca zaznaczyła, że błędy w sporządzonym operacie spowodowały znaczne zawyżenie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości, a tym samym zawyżyły wysokość określonego w decyzji Starosty [...] należnego odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, wobec czego skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Na wstępie Sąd zaznacza, że okoliczności związane z przejściem prawa własności wymienionych wyżej działek i ich stan prawny, jak również pozostałe, są w niniejszej sprawie bezsporne. Przedmiotem sporu pozostaje jedynie wycena nieruchomości dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego [...] w operacie szacunkowym z [...] czerwca 2019 r. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym zwłaszcza operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego [...] prowadzi do wniosku, że ustalenie wysokości należnego właścicielom odszkodowania nastąpiło zgodnie z prawem. Sąd w pełni podziela ustalenia faktyczne oraz oceny prawne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ, w zgodzie z zasadami postępowania dowodowego, w tym art. 80 k.p.a. ocenił przedstawiony operat szacunkowy, prawidłowo uznając go za wiarygodny dowód w sprawie i przyjął za podstawę określenia wysokości odszkodowania (art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n.). Wartość działek ustalono w operacie zgodnie z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Co do zasady przypomnieć należy, że na podstawie art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Według treści art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Jak stanowi zaś art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i - co nie ulega wątpliwości - cechach nieruchomości podobnych. W operacie szacunkowym z [...] czerwca 2019 r. przedstawiono sposób wyceny, w tym wybór podejścia oraz metody określenia wartości - zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Według § 4 ust. 2 i 4 rozporządzenia, w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Sąd nie dostrzegł w sprawie niniejszej uchybień ani w dokonanym w wyborze nieruchomości ani w określeniu ich cech charakterystycznych. Rzeczoznawca scharakteryzowała bowiem prawidłowo nieruchomość wycenianą, tworząc zestawienie cech, które bezpośrednio kształtują jej wartość i oceniła ich wagi oraz ustaliła współczynniki korygujące. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje tylko rzeczoznawca. Również w zakresie wiedzy specjalnej pozostaje dobór do porównań nieruchomości podobnych. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i przeprowadzenie analizy, w tym także dotyczącej określania cech nieruchomości oraz współczynników korygujących , to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. W sytuacji, kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, zastrzeżenia do wyceny i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę, która nie dysponuje odpowiednimi kwalifikacjami w tej materii, nie może zasługiwać na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 157 ust. 1 u.g.n. pkt 1 oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Z przepisów tej ustawy nie wynika natomiast obowiązek sporządzenia kolejnego operatu szacunkowego w danej sprawie tylko z tej przyczyny, że strona w sposób niezasadny kwestionuje operat sporządzony dla potrzeb wydanej decyzji ustalającej odszkodowanie. Jeżeli bowiem strona kwestionuje ustalenia spornego operatu, zastosowaną metodologię, dobór nieruchomości podobnych, ich cechy czy też przyjęte wskaźniki korygujące, wkraczając tym samym w wiedzę fachową powinna przedstawić stosowne dowody przemawiające za wadliwością takiego operatu. Natomiast wyłącznie subiektywne przekonanie strony o błędnie dokonanym przez rzeczoznawcę majątkowego opisie nieruchomości wycenianej, doborze cech nieruchomości wycenianej oraz doborze nieruchomości porównawczych, niepoparte stosownymi dowodami, nie może prowadzić do uznania, że zakwestionowany przez Skarżącego operat został sporządzony niezgodnie z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia wykonawczego. Odpowiadając na zarzut ograniczenia przez rzeczoznawcę majątkowego badanego rynku do miast powiatowych aglomeracji warszawskiej Sąd nie znajduje podstaw do zakwestionowania powyższego. Rzeczoznawca majątkowy prawidłowo zastosowała obowiązujące przepisy dotyczące wyceny. Zdaniem Sądu powyższe przesądza, że sporządzony w niniejszej sprawie operat spełnia wymogi formalne. Oparty jest na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym i uzasadnionym doborze nieruchomości podobnych oraz przedstawieniu cech różniących te nieruchomości jak i ustaleniu współczynników korygujących. W konsekwencji operat ten mógł stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Zarzuty skargi odnoszące się do operatu mają zatem charakter wyłącznie polemiczny. Kwestionują dobór cech rynkowych nieruchomości, które zostały wybrane i uzasadnione przez biegłą gdy tymczasem, jak to obszernie opisano wyżej wybór ten pozostaje w zakresie odpowiedzialności rzeczoznawcy i należy do sfery jego wiedzy fachowej. Zdaniem Sądu zastrzeżenia skarżącej nie tylko wkraczają w wiedzę specjalną, którą posiada biegła ale także nie są poparte merytoryczną i fachową argumentacją, która mogłaby wzbudzić wątpliwości co do prawidłowości spornego operatu. Skoro zatem z obowiązujących na datę wyceny przepisów wynika, że w sytuacji, gdy strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu, to na poparcie zarzutów powinna zgodnie z art. 157 u.g.n. przedstawić ocenę prawidłowości operatu dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców, to brak takiej oceny uniemożliwia uwzględnienie tych zarzutów . W judykaturze nie ma wątpliwości, że operat szacunkowy jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. stanowi sformalizowana prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego dokonywana przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Sąd administracyjny również nie ocenia merytorycznie operatu szacunkowego, wchodząc w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego, a jedynie kontroluje, czy zachowane zostały wszystkie przepisy prawa mające zastosowanie w danej sprawie W przedstawionych okolicznościach Sąd stwierdził, że organ orzekający w sprawie, w zgodzie z przepisami art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przeprowadził postępowanie dowodowe, zgromadził kompletny materiał dowodowy, który następnie wszechstronnie ocenił i na tej podstawie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, do których zastosował właściwe przepisy prawa materialnego - ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia wykonawczego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną. Stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.