IV SAB/Po 34/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2022 r. sprawy ze skargi ze skargi A. P. na bezczynność Wojewody w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego 1. umarza postępowanie sądowe w części dotyczącej zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku skarżącej z [...] lutego 2021 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego; 2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] stycznia 2022r. A. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpoznania jej wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego, wskazując, że wniosek ten został przesłany dnia [...] sierpnia 2021 r. przez GOPS w K. do Urzędu Wojewódzkiego w P. Wydział K. . Skarżąca wskazała, że pomimo dołączenia do wniosku pełnej dokumentacji wraz z zaświadczeniem ZUS A1 umożliwiającego niezwłoczne wydanie decyzji oraz podejmowanych przez nią bezskutecznych prób kontaktu z organem w celu wyjaśnienia sytuacji, do tej pory nie sprawy nie załatwiono. Skarżąca podniosła, że organ nie informował jej o przyczynach zwłoki, ani nie podał konkretnego terminu załatwienia sprawy, do czego był zobowiązany na podstawie art. 36 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że Skarżąca w dniu [...] lutego 2021 r. złożyła drogą elektroniczną wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy [...] na dwoje dzieci - A. P. i M. P.. W dniu [...] sierpnia 2021 r. wraz z informacją o przyznaniu Skarżącej świadczenia wychowawczego na cały okres zasiłkowy i jej pismem o wstrzymanie wypłaty tego świadczenia od lipca 2021 r. wpłynęło do W. Urzędu Wojewódzkiego w P. (dalej: "WUW") zapytanie Burmistrza Gminy K. (k. 7 akt adm.) w sprawie koordynacji świadczeń. W dniu [...] stycznia 2022 r. r. do W. Urzędu Wojewódzkiego wpłynęła skarga, w której Skarżąca zarzuciła Wojewodzie bezczynność w sprawie załatwienia jej wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. W dniu [...] lutego 2022 r. Wojewoda ustalił występowanie koordynacji w sprawie i pierwszeństwo ustawodawstwa polskiego (k. 13 akt adm.). W dniu [...] lutego 2022 r. do WUW wpłynęła decyzja o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego za okres koordynacji oraz kopia wniosku. W dniu [...] lutego 2022 r. Wojewoda wydał informację o przyznaniu Skarżącej świadczenia wychowawczego na dwoje dzieci - A. P. i M. P., zgodnie z wnioskiem za czas koordynacji. (k. 18. akt adm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Wojewoda dopuścił się bezczynności w sprawie wniosku A. P. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego złożonego w dniu [...] lutego 2021 r. na dwoje dzieci: A. P. i M. P. na okres od czerwca 2021 do maja 2022 r.. Poza sporem pozostaje, że Burmistrz Gminy K. dnia [...] kwietnia 2021 r. poinformował Skarżąca o przyznaniu świadczenia wychowawczego na okres od czerwca 2021 do maja 2022 r. (k. 6 akt adm.). Kwestią bezsporną pozostaje też, że dnia [...] lipca 2021r. Skarżąca złożyła oświadczenie, że jej mąż rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej związanej z pracą na terenie [...] i wniosła o wstrzymanie od lipca 2021 r. wypłaty świadczenia wychowawczego. Kwestią bezsporną pozostaje, że Burmistrz Gminy K. pismem sporządzonym [...] sierpnia 2021 r. i jak przyznano w odpowiedzi na skargę, doręczonym Wojewodzie dnia [...] sierpnia 2021 r. zwrócił się do Wojewody o ustalenie czy w przypadku A. P. zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Niesporne w sprawie jest ponadto, że A. P. dnia [...] października 2021 r. (k. 8 akt adm.), a następnie [...] października 2021 r. (k. 10 akt adm.) oraz [...] grudnia 2021 r. (k. 11 akt adm.) podejmowała próby nawiązania kontaktu z organem w celu uzyskania informacji na temat statusu jej sprawy. W pierwszej kolejności oceniając dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), skargę - w tym także skargę na bezczynność - można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W tym miejscu należy wskazać, że na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci ( Dz.U. z 2019, poz. 2407 – dalej jako: "u.p.p.w.d.") w sprawach o świadczenie wychowawcze realizowane w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego przez wojewodę przepisów art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego nie stosuje się. Jakkolwiek zatem Skarżąca ponaglenie w sprawie złożyła [...] stycznia 2022 r., to okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla oceny dopuszczalności złożonej przez nią skargi. Przechodząc do meritum, wyjaśnienia wymaga, że do czasu nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), pojęcia "bezczynność", jak i "przewlekłość", nie były zdefiniowane ustawowo. Pojęcie bezczynności rozumiane było przede wszystkim jako niewydanie w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK1031/12 - wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumiano prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13). W wyniku wskazanej nowelizacji ostatecznie przewlekłość została zdefiniowana jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), a bezczynność jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Stany faktyczne poddawane ocenie sądowej mogą kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, bowiem niewydanie decyzji w terminie wynikającym z przepisów prawa jest zwykle następstwem owej przewlekłości. Przy czym zauważyć należy, że przewlekłość może wystąpić również w granicach biegnących terminów ustawowych, np. wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a., gdyż w takiej sytuacji niewątpliwie postępowanie prowadzone jest dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), a zatem czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2548/16). Przenosząc poczynione wywody na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zarzut bezczynności Wojewody okazał się zasadny. Stosownie do art. 16 ust. 1 u.p.p.w.d. - w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 17 września 2021 r., Dz.U.2021, poz.1981), w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczenia wychowawczego lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie. W tym przypadku wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 16 ust. 4 u.p.p.w.d. - w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 17 września 2021 r., Dz.U.2021, poz.1981). Powołanymi przepisami nie określono szczególnego trybu postępowania, a zatem w sprawach wydawanych na podstawie tych przepisów zastosowanie znajdowały ogólne zasady Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dotyczące terminów załatwiania spraw, określonych w art. 35 k.p.a., co wynika wprost z art. 28 u.p.p.w.d. Zgodnie z art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Ponadto, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W niniejszej sprawie, z uwagi na wykonywanie przez ojca dzieci pracy na terenie [...], miały zastosowanie przepisy ustawy o koordynacji systemu zabezpieczenia społecznego i sprawa podlegała właściwości rzeczowej wojewody, na podstawie art. 16 ust. 1 u.p.p.w.d. Z analizy akt sprawy wynika, że dokumentacja sprawy A. P. została przekazana przez Burmistrza Gminy K. Wojewodzie pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. i wpłynęła do W. Urzędu Wojewódzkiego w P. w dniu [...] sierpnia 2021r. Nie budzi wątpliwości, że od tego momentu (tj. [...] sierpnia 2021r.), aż do dnia [...] lutego 2022r. Wojewoda nie podjął żadnej czynności w sprawie. Jak wynika z akt sprawy, A. P. nie otrzymywała także żadnej odpowiedzi na wystosowane przez nią do Wojewody, drogą mailową pisma z dnia [...] października 2021 r. (k. 8 akt adm.), a następnie [...] października 2021 r. (k. 10 akt adm.) oraz [...] grudnia 2021 r. (k. 11 akt adm.), którymi podejmowała ona próby nawiązania kontaktu z organem w celu uzyskania informacji na temat statusu jej sprawy. W tym czasie organ nie informował też Skarżącej o terminie załatwienia jej sprawy, ani nie przedłużał terminu jej załatwienia, stosownie do art. 36 § 1 i 2 k.p.a. W tych okolicznościach, Sąd zgodził się więc ze Skarżącą, że w niniejszej sprawie doszło do bezczynności Wojewody., o czym Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku. Niewątpliwie bowiem, pomimo upływu ustawowego terminu Wojewoda nie załatwił sprawy Skarżącej. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd w punkcie 3 wyroku stwierdził, że bezczynność Wojewody w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dla dokonania oceny, czy zaistniała w sprawie bezczynność miała charakter rażący należy uwzględnić stopień przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy, okoliczności stanowiące przyczynę zwłoki organu oraz ewentualne czynności podejmowane przez organ. Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości, w okolicznościach danej sprawy, można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym czy bezczynność (przewlekłość) organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania tejże bezczynności (przewlekłości). Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Tym samym bezczynność (przewlekłość) o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. (lub przepisu szczególnego) można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki NSA z: 21.03.2018 r. II OSK 3253/17; 10.10.2018 r. II OSK 721/18; 10.01.2017 r. II FSK 3646/14; 8.07.2015 r. I OSK 237/15). Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Indywidualnej ocenie podlega zaangażowanie organu polegające na zapoznaniu się z zebranym materiałem wyjaśniającym, analizie tego materiału, rozważeniu twierdzeń stron, pojawiającej się w określonej fazie postępowania ewentualnej potrzebie uzupełniania materiału dowodowego. Należy także brać pod uwagę to, jaki jest stopień skomplikowania występującej w sprawie problematyki prawnej. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że w okolicznościach badanej sprawy Skarżąca w ogóle nie była informowana o stanie sprawy, ani o terminie jej załatwienia. Podkreślić trzeba, że Skarżąca podejmowała próby nawiązania kontaktu z organem, co dokumentują akta sprawy, jednak próby te okazały się bezowocne. Szczególną uwagę zwraca fakt, że reakcję organu wywołała dopiero skarga na bezczynność, a zestawienie daty wpływu skargi na bezczynność ([...] stycznia 2022 r.) z datą załatwienia sprawy Skarżącej przez Wojewodę ([...] lutego 2022 r. – k. 18 akt adm.) dowodzi wprost, że Wojewoda był w stanie dokonać czynności w ustawowym terminie. Wobec powyższego w niniejszej sprawie niewątpliwie bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ostatecznie jednak, choć organ pozostawał bezczynny w dacie wniesienia skargi, to na dzień orzekania sprawę załatwił. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w pkt 1 wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpatrzenia wniosku A. P. z dnia [...] lutego 2021 r. o przyznanie świadczenia wychowawczego. W niniejszej sprawie Sąd nie rozstrzygał o kosztach z uwagi na brak wystąpienia kosztów w niniejszym postępowaniu. Nie zaistniał także obowiązek zwrotu kosztów pełnomocnikowi, ponieważ strona działała w sprawie bez udziału pełnomocnika. Na mocy art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.